政策性担保机构生存现状与发展思路
一、H省政策性担保机构面临的现状
2008年―2013年，151家政策性担保机构代偿额仅为3亿元，但2014年以来，担保机构陆续开始大量发生代偿现象，2014年151家担保机构有70家发生了代偿，代偿额为12亿元，2015年1-8月又新增代偿额 13亿元，代偿余额达到28亿元。而且代偿区域性集中爆发，比如JZ市担保机构资本金8.5亿元，累计代偿已经突破6.3亿元，代偿余额占全部资本金比重超过70%。特别是有些担保业务量较大的担保机构代偿金额接近甚至超过净资产总额，比如，JZ市担保公司资本金5.6亿元，在保余额13亿元，代偿额已超过5亿元；XC市担保中心资本金5000万元，在保余额3亿元，代偿额为5089万元；HB市担保公司资本金1.1亿元，在保余额5.6亿元，代偿额0.9亿元；JY市担保公司资本金1.7亿元，在保余额6.3亿元，代偿额1.4亿元；ZZ市上街担保公司资本金1.1亿元，在保余额2.7亿元，代偿额为1.1亿元。调研中发现，在今年经济下行银行收贷背景下，很多担保机构为避免代偿，采取了担保展期的做法，延迟了代偿发生，预计2016年代偿现象仍会增加，且严峻形势没有好转的趋势。
按照151家政策性担保机构资本金131亿元，担保资金放大8倍计算，可以满足中小企业1000亿元的融资需求，但是目前其担保余额仅为381亿元，担保资金放大倍数仅有2.9倍。而且担保机构之间的业务发展不均衡：一是市级与县级担保机构业务不均衡，市级担保机构的担保放大倍数普遍高于县级担保机构，市级平均放大3.8倍，县级平均放大2.3倍，2倍以下的担保机构占57%；二是地区之间发展不均衡，业务开展最好的五个省辖市的担保放大倍数平均超过3倍，而业务开展最差的四个省辖市的担保放大倍数还不到1倍。财政资金效益没有得到充分发挥。
二、存在问题的原因
造成目前市县担保公司困难重重的原因，来自外部环境和担保公司自身局限两个方面：
1.外部原因
一是严峻的经济形势，担保机构生存环境恶化。2013年以来宏观经济下行压力大，加上经济结构调整，消费需求不足，民间理财风险爆发，生产周转困难等因素，省内中小企业普遍出现资金链趋紧现象，融资难问题更加凸显。部分地区出现银企信任危机，中小企业信用意识淡化，违约风险接连出现，导致担保公司代偿现象集聚发生，部分担保机构代偿能力几近丧失。
二是金融机构风险转嫁，没有与担保机构建立风险共担关系。面对经济下行压力，金融机构不仅不与担保机构共担风险，还对合作担保机构要求更加严苛，采取降低授信额度，压缩单笔规模，停止新增业务，甚至单方面中止与担保机构的合作。特别是去年下半年以来，银行压贷、抽贷、缓贷情况愈演愈烈，政策性担保机构处在“担保企业还款难、存量业务续贷难、增量业务拓展难、代偿业务追偿难”的四难境地。
2.内部原因
一是担保机构实力弱，不能达到与金融机构的合作要求。H省151家市县政策性担保机构平均资本金为8600万元，特别是县级担保机构资本金平均资本金仅有6700万元，资本金在5000万元以下的占43%，而大多数金融机构对担保机构注册资本金最低要求为1亿元，特别是实力雄厚的四大国有银行，总行均制定了严格的准入门槛，担保机构难以达到银行的准入门槛，限制了其担保职能的发挥。
二是担保机构没有建立激励考核机制，缺少开展业务的内在动力和压力。政策性担保机构的从业人员大部分为公职人员兼任，开展业务多少与其收入不挂钩，业务做的好没有奖励，但是一旦发生代偿，大多会被追究国有资产流失的责任，所以很多政策性担保机构存在“宁愿不做业务，也不能发生风险”的思想，主动开展担保业务的积极性不高，影响了政策性担保机构为中小微企业提供融资服务公共职能的有效发挥。
三、下一步发展思路
1.完善再担保机制，提高全省融资担保机构的管理水平和抗风险能力。
截至2015年9月底，H省政策性担保机构注册资金已达250多亿元，但是单个担保机构的资本金实力弱，担保资源分散，与银行合作处于弱势地位，缺少话语权。建议按照《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号）“构建国家融资担保基金、省级再担保机构、辖内融资担保机构的三层组织体系”的要求，对H省担保资源进行整合，省级再担保机构以股权投资和再担保业务为纽带，构建全省统一的融资担保体系，统一管理要求和服务标准，扩大小微企业和“三农”融资担保业务规模。
2.以缓解小微企业和“三农”融资难融资贵为导向，以大力发展政府支持的融资担保和再担保机构为基础，有针对性的加大对融资担保业的政策扶持力度。
一是加大资金扶持力度，完善资本金注入机制，增强政策性担保机构资本实力。借鉴安徽省做法，从2016年起，H省省财政连续3年每年安排一定金额的担保体系建设资金，用于对符合条件的市、县政策性担保机构进行增资。调整增资方式，实现全省政策性担保机构的财政控股，以加强对市县担保机构的管理和业务指导。调整省级对市县担保机构注资办法，采取以奖代补的形式鼓励市县担保机构增加注册资本金。对于担保业务量大，市县主动安排增资资金的担保机构，省财政按照市县担保机构新增注册资本的50%投资到市县担保机构，不再采取“撒胡椒面”式的资金分配方式。 二是完善省级担保风险补偿机制，化解政策性担保体系系统性风险。落实《H省担保机构代偿补偿资金管理办法》，充分发挥代偿补偿资金对市县担保机构的支持作用。同时，借鉴安徽省做法，研究设立H省融资担保基金，化解担保机构代偿补偿风险。
3.完善政策性担保机构法人治理结构和绩效考核机制，提高工作积极性和主动性。
一是完善政策性担保机构的法人治理结构，真正实现政府引导、市场运作。原则上政策性担保机构法定代表人可由行政官员兼任，但公司高管等经营层及业务人员必须专职，可以面向社会招聘，制订相应的考核指标，建立绩效考核机制，吸引留住专业人才。政府部门要通过向担保机构派驻（推荐）董事、监事或监事长等方式加强对政策性担保机构的监督管理。
二是完善政策性担保机构的考核指标体系。一方面，担保机构要建立对从业人员的奖惩机制和绩效考核体系，增强开展担保业务、降低道德风险的内生动力，促使担保机构主动扩大业务规模；另一方面，各级财政部门要完善对政策性担保机构的绩效考核机制，确定代偿率或代偿限额，对政策性担保机构的考核以担保放大倍数、风控管理水平、扶持的小微企业和涉农业务比重、带动的就业人数、增加的税收等社会效益为主，以国有资产保值增值为辅，取消对担保机构的盈利要求，体现融资担保在弥补市场失灵中的“准公共产品”特性，适当提高发生小微企业和“三农”担保代偿的风险容忍度。
四、结束语
综上所述，为全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，缓解小微企业和“三农”融资难融资贵，2015年8月，国务院出台了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号），明确要求“以大力发展政府支持的融资担保和再担保机构为基础，以有针对性地加大对融资担保业的政策扶持力度为抓手，加快发展主要为小微企业和‘三农’服务的新型融资担保行业，促进大众创业、万众创新”。同时，要充分发挥担保机构行业协会的作用，加强对市县政策性担保机构的行业管理，开展业务交流，规范业务操作，提升市场公信力和认可度，促进全省政策性融资担保机构的持续健康发展。
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