中国甘蔗糖业存在的问题、?ぴ?因分析与政策建议
DOI：1013939/jcnkizgsc201613077
新中国成立60多年来，甘蔗糖产业一直是我国主产区农业支柱，攸关数千万农民的致富脱贫。但是虽然我国食糖供需缺口一直高达数百万吨，却因为管理不善损害了整个产业的健康可持续发展。另外，中国作为全球食糖的主要生产国、消费国和贸易国，“中国需求”理应成为影响世界食糖价格波动的重要因素，但是我们却时常面临国外冲击而失去价格主导权甚至多次遭遇颠覆性风险。为了挽救整个甘蔗糖产业，急需召开一次“遵义会议”，综合利用各种手段，保障产业安全，实现产业链整体科学发展。
一、我国甘蔗糖产业概况
中国是世界上用甘蔗制糖最早的国家之一，已有2000多年的历史。公元前400年我国已经初步掌握了甘蔗制糖方法。公元647年，唐太宗派人去印度学习熬糖法，制糖技术更加发展。明朝嘉靖年间发明了白糖后，制搪技术取得了突破性发展。可以说，自甘蔗在中国培植以来至鸦片战争之前，食糖产业一直是我国的甜蜜事业。但是随着工业革命的深入发展，国外甜菜糖和甘蔗糖产业异军突起，打败了中国糖业。鸦片战争到新中国成立前，中国糖产业进入了跌宕起伏时期，中国从世界第一的糖业大国断崖式降格为1949年的世界第26位。新中国成立后，虽然一直努力，但也是惊心动魄。目前中国是第四大产糖区，仅次于巴西、印度、欧盟；第五大消费区，排在印度、欧盟、巴西和美国之后。从产量和消费量来说，我国糖业经过60多年努力取得了一定成绩，但是制糖企业和糖农遭遇了“过山车式”的市场震荡。1949―1978年，由于实行严格计划经济，国家提供定量配给、独家经营、控制价格、限制消费和控制生产等措施来寻求供需平衡和市场稳定，反而使食糖成为短缺产品。但是这个时期，由于实行军事工业和重工业赶超战略，糖业也因工农业价格剪刀差处于支持工业的沉重状态；1979―1990年，食糖经营有所放开，实行计划内和计划外的经营双轨制，但主要还是国家对食糖实行统购包销政策，食糖全部由商业部统购统销，食糖市场依然没有形成或者说依然处于供不应求状态；1991年至今，糖业管理由指令性计划改为指导性计划，食糖市场逐步形成，但运行很不平稳，价格大幅波动。特别是，国家对食糖产销体制进行改革，商业主管部门不再承担销售任务，制糖企业骤然承担生产和销售任务，加上没有足够收购糖料资金，没有固定销售渠道，没有充分仓储设施，几乎和糖农一样突然独自面对自然灾害、疫病传染、市场波动三大风险，又加上进口和走私冲击以及政策多变，导致出现1991―1999年，1999―2003年，2003―2008年，2008―2014年，4个“好三年、坏三年”的倒V形周期，制糖企业、糖农和地方政府筋疲力尽。特别是2000年以来，糖价曾经暴跌至2800元/吨，最高点达到7800元/吨，波动幅度之大前所未有。这一时期，虽然提出工业反哺农业、城乡统筹发展等倡议，但是因为没有严格法律规定和具体举措，导致糖业仍然处于风雨飘摇之中，糖业的脆弱化、附庸化现象仍然明显。
二、我国甘蔗糖产业存在的主要问题
我国甘蔗糖产业存在以下主要问题。
（一）食粮消费量上升与我国食粮产业发展困境的矛盾
从供需缺口看，我国食糖一直无法自给自足，但却越发展越沉重。我国食糖一直存在数百万吨的供需缺口，本来甘蔗糖应该是一个香饽饽产业，但是多次成为负担沉重的产业。据广西糖协数据，仅2014年广西一地就亏损45亿元，2600万蔗农减收100多亿元，2个糖业集团破产，20亿甘蔗款打白条。另外，甘蔗主产区广东湛江，从表1可以看出，2011年以来，由于进口糖大量无序进口，当地糖价从7063元/吨急剧下跌至4466元/吨，农民连续四个榨季损失达28427亿元，制糖企业累计亏损达12049亿元，已有2家糖厂倒闭，4家处于关闭状态。在这种情况下，商务部启动食糖自动进口许可制度，一定程度上管住了正关进口，糖业很快实现了减亏，但短期内仍然无法杜绝走私和实现扭亏为盈。而且中国糖业担当太多，还需进口古巴糖40万吨，算在1945万吨配额内。综合外电消息[1]，中国已经成为最大食糖进口国，即使实行进口自动许可制度，2015年仅原糖进口就高达48559万吨，再创历史新高，高于2013年的450万吨和2014年中国的348万吨。2011年开始的超大量无序进口，造成了中国糖业1991年、1995年、2007年的三次大进口那样的后果，大批糖厂破产或停工成为废铁，糖农返贫成为扶贫对象。换言之，我们近年来虽然加强了管理，但是仍无法保证进口量不超配额的1945万吨。如果加上南方边境地区的蚂蚁搬家式的成品糖走私进口，我国近些年的食糖进口可能更多，冲击着我国糖业健康发展。
从人均消费看，我国食糖消费量一直上升，但食糖产业却总是困境重重。食糖是人体补充能量的重要来源，任何人都需要适当食用。就人均食糖消费而言，我国呈现稳定增长态势，从1961年的1 公斤增加到2014年的11公斤，远低于世界平均水平（ 24 公斤/人），低于亚洲国家的平均水平（ 1275 公斤/人）。欧美发达国家则已高达人均35公斤/年，泰国消费量达到32公斤、印度18公斤，也低于中国台湾的24公斤，中国香港的31公斤，是世界人均食糖消费最少的国家之一[2]。另外，中国食糖消费量年均增速高出食糖产量增速2个百分点[3]，是亚洲乃至世界增长潜力最大的食糖市场。
（二）食糖延伸产业发展潜力巨大与我国食粮产业发展单一化、低端化的矛盾 从产业延伸看，食糖和甘蔗本身具有其他功用，但是我们却单一化、低端化发展。中国是最早的甘蔗制糖国家，但是，对于甘蔗和食糖其他高科技性能的开发几乎为零，或者无法产业化；对于甘蔗茎根叶、蔗渣的其他利用也是规模很小，产业单一化、低端化现象非常显著。甘蔗除了食糖还能生产20多种副产品，国外对甘蔗及其制品的研发利用已经非常发达，甚至建立了以甘蔗为原料的化工体系和新能源体系。例如，利用蔗渣发电、造纸，利用甘蔗糖制造能够替代硅的石墨烯。作为目前发现的最薄、最强韧、断裂强度比最好钢材还高200倍、富有弹性、最小气体原子都无法穿透、几乎完全透明、导电导热性能最强的一种新型纳米材料，石墨烯被称为“黑金”和“新材料之王”，极有可能掀起一场席卷全球的颠覆性新技术新产业革命，尤其是用以研制更轻、更快、更廉价、更紧实柔韧的计算机电子设备，可广泛运用于各个高科技领域。
（三）食糖市场价格低于糖农成本价格致使国内食糖“供过于求”
全国甘蔗产业涉及农业人口4000万，仅广西就有相关从业人员2620万（2000万蔗农和20万糖厂工人）。食糖市场价格高于成本时，糖企和糖农收入增加，实现了脱贫致富；但是由于管理不善，时常导致市场价格低于成本，使得糖农再次返贫。根据广西糖协数据，该地糖价从 2011 年的最高 7800 元/吨腰斩为2014 年的最低 3850 元/吨，远低于成本线5000元/吨。制糖企业2011/2012榨季盈利由上一榨季的823亿元下降为1925亿元，跌幅766%，亏损面高达3495%；2012―2015年3个榨季持续亏损，分别亏损1525 亿元、3169亿元、1556亿元[4]。就蔗农而言，2014/2015榨季广西甘蔗最高收购价为410元/吨，按单产4吨/亩计算，农民整年辛辛苦苦的种蔗收入平均仅为313元/亩，假设按最高单位8吨/亩计算，农民全年种蔗收入也仅为626元/亩，严重打击了农民积极性，导致很多农民种也不是，不种更没有收入来源。总之，食糖价格暴跌和产量剧降，由于国内外价差依然存在，导致外国糖通过海关和走私大量涌入，造成原本供不应求逆转为供过于求的食糖供应局面，反过来使国内糖价长期低于成本线，全行业巨亏使中国糖业时常面临着颠覆性危机，严重影响了扶贫大业。
三、原因分析
食糖是特殊政治经济作物，食糖产业攸关农业和制糖工业，连接着国内和国际市场，备受国家政府关切和其政策影响。世界各国为了保持本国的市场平衡、价格稳定和糖业安全，通过限制进口、出口补贴和国内支持等措施，把国内市场波动风险转嫁到国际市场，使得国际食糖市场价格长期低于世界平均生产成本。中国入世后所面对的食糖市场并非完全竞争的健康市场，而是一个各国自我保护的扭曲市场（例如，巴西持续大幅汇率贬值、印度出口补贴360元/吨、泰国甘蔗种植补贴35元/吨，美国、日本、欧盟等地区进行进口管制），加上我国利用国际规则和国内法律进行产业保护的能力有待提升，使得甘蔗糖产业出现了信息乱、进口乱、乱建糖厂、乱批条子等乱象。
（一）无法可依导致市场糖变成政策糖
中国食糖产业对外，面对的是一个扭曲的国际市场。因为各国都对自身糖产业设置了各种法制保护措施。也就是说，各国食糖产业本身就出发点不一样，站在不同的起跑线上。对内，则因为计划经济到市场经济转轨，对于平抑价格波动没有一整套相关法律措施，而只是依靠行政部门不断出台政策来“头痛医头、脚痛医脚”。也就是说，行政管理部门疲于奔命，热衷于出台政策，而不是立足法治，做到决策于法有据。当然，我国也进行过立法努力，2002年出台了《糖业管理暂行办法》，但是无法从根本上解决近年来出现的蔗区生产管理混乱的问题，无法推动国储糖积极作为的问题，无法惩治走私的问题，立法工作滞后性和不完善可见一斑。其中最为关键的是行业标准不健全。我国糖业标准少而不全，仅有《中华人民共和国赤砂糖国家标准》、《中华人民共和国白砂糖国家标准》及国家有关部门修订的绵白糖国家标准。而真正的糖业标准化是从食糖消费需求和生活水准出发，制定统一的检验检测体系、糖业生产环境、生产技术规程、糖业投入品、糖业生产市场来规范生产符合一定营养水平、品尝水平、卫生水平和审美水平并深受国内外消费者欢迎的食糖。进出口管理方面，总体上有《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国货物进出口管理条例》，但是没有专门的食糖进出口管理法律。中国制糖业自从1949年以来已取得巨大成就，但发展过程波动激烈，行业经济运行混乱，特别是近10年出现几次价格与产量的交替大波动，使糖业几年大面积巨额亏损，大批企业停摆、破产或重组。究其根源在于我国制糖行业管理机制尚未完善，行业政策法制不健全。相较而言，国外制糖行业管理机制完善，行业政策法制健全。
制糖行业管理体制可大体分为两类，一类是泰国和古巴为代表的政府主导型：由政府统一控制种植面积、价格体系、配额制度、贸易控制和储备机制等产业各方面，如；另一类是巴西和墨西哥为代表的市场主导型：政府开放食糖市场，价格随行入市。由于食搪产业和市场的特殊性，世界上绝大多数产糖国家采取第一种类型，因而制订完整的法制和政策进行管理。例如，大利亚制糖工业法案，印度食糖控制法，泰王国食糖法，欧盟糖业政策，美国农业法案则专门规定糖业政策。这些政策都是为了保障国内市场主体的合理利益和产业安全。例如，日本为了保护本国糖料种植户和制糖企业的利益，先后在1965年和2000年出台了《食糖价格稳定政策》和《食糖价格调整法》，明确糖业监督管理由农林水产省一个部门负责，具体事项由非政府组织、法人单位――农畜产业振兴机构（ALIC）操作执行。农林水产省测算并公布每年的食糖调整基准价，ALIC以此价格征收调整金和精准补贴糖农糖企；同时ALIC根据农林水产省公布的基准价，对进口原糖企业征收调整金，进口原糖企业按照国际市场价格进口国外食糖，以国际市场价加上食糖调整基准价出售给ALIC。精炼糖的进口，则是在征收定额关税（约折合300%的税率）后，再征收调整金，征税后的进口精炼糖价格较高，日本没有企业愿意进口。70多年来，日本国内外食糖价差稳定可控，国外原糖进入日本的成本接近于国内产糖成本；农林水产省把征收的调整金全部用于对糖料种植户和制糖企业的补贴，维护了国内产业的稳定发展。日本真正做到了以法治糖、以国际糖养国产糖，而且不受到世贸组织规则约束和起诉。 （二）小生产大市场存在天然矛盾
第一，生产分散化。一是蔗农千家万户无法实现规模效益，二是糖厂盲目建设导致产能过剩。我国在农村推广联产承包责任制以后，确实激发了广大农民的积极性，但是也使得原来存在的生产建设兵团解散了，使得中国一度存在的一些大规模农业项目消失了，出现了小生产无法适应大市场的根本矛盾。
第二，市场复杂变化多端。也就是小家小户的蔗农和糖厂，对内面对的是十几亿人口的大市场，对外面对的是美国、澳大利亚、巴西等发达国家的激烈竞争，但是因为价格波动、气候变化、游资炒作和国外同类产品冲击，导致蔗农和糖厂总是面临阶段性困难甚至颠覆性风险。
第三，计划蔗与市场糖的矛盾。农民、农户直接被推向市场，糖价高时出现一窝蜂似的羊群效应，纷纷加码种植甘蔗建设糖厂，一旦糖价跌时又出现一窝蜂的逆效应，纷纷撤出糖产业，导致时常出现价高无收、丰收成灾的情况。在此情况下，政府开始干预，糖料实行计划价，而糖价仍然实行市场价。这样，小生产与大市场的矛盾就转为计划蔗与市场糖的矛盾。各地方也看到了小生产的弊端，但是由于我国土地仍然无法科学流转，导致我们的糖料生产效率依旧十分低下。
第四，国储糖没有发挥正向激励作用。糖价低时，竟然购买外国糖来储备，因而没有充分保护国内糖产业；糖价高时，竟然有时候储备不足无法平抑糖价。2010年出现糖高宗现象，就是因为国储糖储量不足30万吨的消息泄露，导致各种游资大肆炒作，国储糖措手不及，最终糖价飙升。
第五，经济作物替代频繁。我国农民大都常年居住农村，对整个市场缺乏了解。没有大型种植基地和成熟职业化农民，市场应对能力和战略定力严重不足，使得频繁更替种植，甚至铤而走险种植毒品或改种烟草。在自家有限的土地上，农户当然追求投入小产出多。种植什么则大都依靠村、乡镇、县市等部门的倡导，同时邻里互相跟风。一旦气候变化，蔬菜等其他经济作物价格高于甘蔗，蔗农便会考虑转种其他经济作物。于是，糖料剧减，这时候就会出现“大厂吃不饱，小厂挖墙脚”，企业争着到甘蔗园里抢糖料，好话劝说农民来年增加种植。当糖业不景气的时候，边境地区农民有的便开始重新种植罂粟、烟草，使我国禁毒大业火上加油。
第六，甘蔗及食糖价格扭曲。甘蔗全身都是宝，可以分为果蔗、菜蔗、糖蔗、能源蔗。也就是说，甘蔗不仅可以制糖，还可以当菜和水果吃，蔗渣和叶子还可以制造肥料、饲料、纸张，糖还可发酵变成乙醇等工业燃料，甚至可以变成石墨烯等纳米新能源材料。食糖是人体必需品和调味品，而且是生长周期200多天的甘蔗经过多道程序后的结晶。但是甘蔗和食糖的价格比烟便宜，有时候还比鸡蛋便宜。
（三）三大障碍导致我国糖业缺乏国际竞争力
第一，土地、气候等基础自然条件相对较差。从土地条件看，中国蔗区地处广西、云南、广东、福建丘陵红壤旱地，土壤贫瘠、雨量不均、大片蔗田难以实现机械化生产，产量不高、成本不低，甘蔗生产成本中近一半为人工成本且高出国外1倍。澳大利亚、巴西蔗区土地平整，雨量均匀，无须灌溉，100%实现了机械化生产。从气候条件看，中国蔗区极端天气状况频发，雨量分布不均，春旱、秋旱现象普遍，时有冻灾、台风影响，自然灾害对甘蔗生产造成严重影响。例如，广西90%的甘蔗是种植在旱坡地上，全区有灌溉的甘蔗面积不足20%。
第二，产业技术改进不足综合技术水平较低。甘蔗种植技术水平方面，一是品种严重单一化。甘蔗新品种创新相对缓慢，ROC系列品种占全国面积的 80%，其中最大产区广西占 92%，仅 ROC22 就占 60%以上，提高了甘蔗生长的系统性自然风险；二是防治病虫害水平不高。每年因甘蔗黑穗病、花叶病、宿根矮化病和黄叶病能造成 20%的经济损失；三是肥料偏施滥施现象严重。中国甘蔗偏施滥施化肥超过世界平均水平的 3～4 倍，为巴西的 10 倍，提高了甘蔗生产的物质成本；四是机械化条件无法满足。适合于本国的甘蔗收获机械尚处在研发阶段，农机与农艺配套的栽培模式还不成熟，农地流转和集中难以实现，全国甘蔗机械化水平非常低，提高了甘蔗生产的人工成本。制糖工业技术水平方面，中国制糖企业大多数糖厂为老国企和民营企业，投资行为短期化，普遍缺乏技术升级改造的意识和远见。据国家甘蔗产业技术体系产业经济研究室调查，中国绝大多数糖厂仍采用亚硫酸法制糖技术，只生产原料白糖，产品单一，还有相当多糖厂的设施设备仍停留在20世纪 70～80 年代的水平。政府对产业技术研发投入仍然不足。虽然近年来政府通过国家甘蔗产业技术体系建设项目、农业公益性行业科研项目、制糖企业技术改造项目、国家科技支撑项目等对甘蔗糖业技术升级改造给予了较大支持，但与国外政府对糖业的投入水平差距仍较大，与国内对粮食、棉花、油料等产业的投入水平也存在较大差距。
第三，政府管理体制不顺导致糖业支持保护力度不够。一是对糖业进行多头管理，管理体制不顺畅。政府人为地将产业链各环节割裂开来，影响了其对糖业发展方向的把握和相关产业政策的及时出台。仅食糖进出口监管这个环节就有国办、发改委、商务部、海关总署、质检总局、外汇管理局、边防武警、海事局、糖协等部门，但仍然无法杜绝走私，日本海岸线比我们长，但是70多年来没有一例非法进口；国内食糖生产贸易则涉及财政部、农业部、工信部、商务部、人民银行、工商总局、食药总局等部门，可是依然无法平抑糖价使得销售价格高于成本价。二是政府对食糖市场的宏观调控能力有待提高。政府储备糖制度是食糖市场价格宏观调控的主要手段，但从近年国家收储政策来看，存在着政策出台时机滞后、部分政策收储价格与数量不合理等问题，未能给予市场主体稳定的价格预期。另外，政府未能像日本那样既不违反世贸组织规则又能够通过征收进口糖价格调整金补贴糖农，迄今为止尚未实施良种补贴、直接补贴和农资综合补贴，而糖厂为了维持生存不得不与糖农结成全方位的命运、责任、利益共同体。这样一来，农户种植糖料仍主要依靠糖厂扶持，年景不好的时候，糖厂不得不拖欠甘蔗款或者打白条。三是政府对糖业利益分配机制缺乏调控和监管手段。尽管广西和云南部分地区已率先建立了“蔗糖联动，二次结算”的利益分配机制，但由于中国蔗农生产规模较小，甘蔗合作经济组织发展滞后，蔗农与糖厂的谈判地位相对较低，对收购价格的影响力明显弱于糖厂，大多数地区政府在矫正利益分配格局中缺位，因此，目前的甘蔗收购与定价机制仍然不利于蔗农增收。[5]四是进出口管制能力弱产业损害贸易救济水平比较有限。食糖是世界上重要的基础农产品，也是国际农产品贸易中保护程度和敏感程度最高的商品之一。因此，各国都对食糖贸易进行严格管制，但是我们的进出口管理政策却变化频繁，并且无法平衡国内外价差，而且无法杜绝走私，甚至有保险产品堂而皇之地防患走私失败。以上三大障碍，使得我国糖业竞争力低下，产业脆弱性、附庸化、殖民化现象比较严重。2015年我国食糖成本价约5500元，而2015年我国进口485万吨糖，均价仅为2400元左右，价差高达约2100元/吨，比贩毒还暴利。面对国内外食糖巨额价差造成的产业冲击与损害，贸易救济管理部门可能因为案值较低而无法足够重视，而行业协会则只愿意在国内协调而未能带动企业利用国际规则来保护本国产业利益。 四、我国甘蔗糖产业治理的综合举措建议
2014年食糖进口自动许可制度执行以来，由于控制住了外糖冲击，糖价由3800元/吨逐渐接近成本价5500元/吨，制糖企业和农民减亏明显。实践证明，糖产业是可以管好并且应该管好的攸关国计民生领域。为此，我们应该抓紧召开全国糖业工作会议或者中央糖业会议，讨论并迅速出台《中共中央、国务院关于糖产业健康稳定持续发展的意见》，特别是在以下六个方面做好战略决策。
（一）要有战略意识，将糖业发展作为产业扶贫、精准脱贫、防止返贫的示范产业
当前，糖业虽然在商务部进口自动许可制度管控下，出现趋稳向好的回升态势，但是基本面还是比较薄弱，形势依然十分严峻。国际库存4000万吨，国储糖680万吨，这些存量的消化需要一定时间。糖业，对国家而言，是一个小产业；但是对某些主产区而言，则是一个大产业，攸关4000万人的脱贫致富，甚至攸关禁毒大业。因此，各主产区必须在精准扶贫精准脱贫防止返贫上下功夫求实效，以精准扶贫和全面建成小康社会的战略意识，全力保障当地糖业健康稳定发展。中央层面，应该在产业规划、产业支持、产业结构调整、产业转型升级等方面全力支持主产区，探索产业扶贫、精准脱贫、防止返贫的中国模式。
（二）要有长远规划，将“十三五”作为糖业跨越发展、深化发展、全面发展的战略机遇期
李克强总理2015年批示指出，“食糖产业关系农民切实利益和农业安全，确应有系统和长远考虑”。而且，“十三五”期间也是我国7000万人口彻底脱贫的最后五年，因此国家相关部门和主产区要充分沟通协调，出台和实施糖产业专项五年规划，合理规划甘蔗糖、甜菜糖、甜菊糖、淀粉糖的发展结构，合理规划央企、国企、私企、农垦等各部门的糖业布局，合理规划食糖产业上下游和甘蔗延伸产业发展新格局，合理规划糖业走出去东盟、中亚、中东等地区，为“一带一路”建设贡献力量，特别是消化过剩炼糖产能，加快推进广西、云南糖企与越南、柬埔寨、泰国等东南亚国家糖厂的合作，做好糖业的来料加工。或者适当转移国内生产线到东南亚地区。
（三）要有法律保障，将糖业法治化作为可复制好推广严管控的产业立法规范
第一，适当吸纳发达国家立法实践和内容。借鉴美国永久农业法案与动态调整农业法案相互协调不断完善的法治体系。1938年农业法案、1949年农业法案与2014年农业法案形成了美国食糖产业法规体系，为食糖产业健康法制形成了良好的市场预期。另外，美国还在法律框架下不断创新农业支持机制。例如，2008年美国农业法案中，美国谷物、油脂与棉花等农产品的补贴政策除直接补贴外，还有营销贷款差额补贴、反周期补贴和平均作物收入选择补贴，2014年美国农业法案删除了直接支付、反周期补贴和平均收入选择补贴，建立了价格损失覆盖计划 （PLC）、农业风险覆盖计划 （ARC）等新扶持手段。即2014年美国农业法案为了避免补贴可能带来的矛盾争端，传统的目标价格和差价补贴措施逐步转为价格损失覆盖计划和农业风险覆盖计划，通过价格受损时支持措施弱化了补贴可能带来的一些争议性事项。借鉴澳大利亚的糖业监管立法。1999年《食糖工业法》对蔗区管理程序做了严格规定，要求新建蔗区一定要与糖厂签订稳定的甘蔗供应协议，确保了蔗农和糖厂的利益。此外，政府还设立糖业管理委员、糖业局等专门糖业管理机构，遵守法规受政府委托专门负责协调工、农关系，监管全国日常糖业生产。这种健全的糖业管理机构保证了澳洲制糖业能在良好、稳定的环境下发展。借鉴日本的糖业补贴立法。日本为了保护本国糖料种植户和制糖企业的利益，先后在1965年和2000年出台了《食糖价格稳定政策》和《食糖价格调整法》，明确糖业监督管理由农林水产省一个部门负责，具体事项由非政府组织、法人单位――农畜产业振兴机构（ALIC）操作执行。农林水产省测算并公布每年的食糖调整基准价，ALIC以此价格征收调整金和精准补贴糖农糖企。
第二，根据中国立法程序早日出台相应层级的法律。在借鉴这些国际立法基础上，我们可以考虑广西壮族自治区先出条例，再区内立法，然后再全国立法。或者先出台糖业发展的负面清单、责任清单、权利清单。但是，立法一定不能违背世贸组织规则，不能违反我们签订的自由贸易协定，一定要有简单易行的管理程序和实施机制，尽可能破除各种不确定性和风险对糖业的不良影响，真正做到只要一个处长就可以管住糖产业，而不需要部长和总理来参与搞定。
（四）要有贸易壁垒，将糖业贸易作为中国参与国际经济治理的经典案例
商务部自2014年11月1日实施食糖进口自动许可制度以来，政策效应在一年后显现出来，但并非长远之计。关键是要在进出口环境做好立法，进行总量控制，按需有序进口，维持国内食糖市场供求平衡，提升进出口贸易管理成效。
第一，禁止进口成品糖，只可适当进口原糖。我国已经可以加工精制糖，根本不需每年从韩国进口6～10万吨精制糖。但要全面研究中韩、中澳等自由贸易协定，妥善出台诸如价格调整金等相关应对策略。
第二，原糖进口配额进行市场化拍卖或者招投标，拍卖或招投标收入补贴主产区的糖农和炼糖企业。
第三，配额外进口关税提高到200%甚至300%，或者像日本那样零关税进口但是向进口糖商征收价格调整金，利用关税或调整金补贴糖农糖企。或者暂停配额外进口三年，逐步消化近年来超额储备和进口造成的过剩供给，并通过关税、利率、汇率、补贴等综合手段进行箱体调控，使甘蔗和食糖价格恢复并稳定在成本价以上，例如2015年的甘蔗和食糖成本价应该在500元/吨和6000元吨以上。
第四，针对我国食糖主要进口国开展产业损害调查，适时启动反倾销反补贴等贸易救济举措以保护国内糖业。2015年7月1日，巴西对中国进口农机轮胎采取反倾销调查、同日启动对来自于中国的汽车用钢化玻璃采取反倾销调查、2015年9月14日，巴西对来自于中国的无缝碳钢管启动反倾销调查，2015年12月25日，巴西启动了来自于中国进口的合金钢条采取反倾销调查。巴西动作频频，而我们对其食糖低价进入境内却迟迟没有措施，政府、协会应该带动相关企业坚决反击，因为我们食糖进口高度集中于巴西（占比超过60%），我们食糖产业已经面临大豆式崩盘风险。 第五，强化外贸统一监管，集中加大食糖走私打击力度。或者建立某部门归口管理的部际联席机制，确实使国办、财政部、农业部、商务部、公安部、工信部、质检总局、工商总局、食药总局等相关部门形成糖业发展推动合力。
第六，全资收购的国外糖厂的产品进入国内也必须严格管制，同时引导其出口国际市场。例如，中粮全资收购的澳大利亚塔里糖厂，广西农垦集团与越南、柬埔寨合作的糖厂，其原糖只能作为来料加快进入国内，或者按照上述的配额管制和征收调整金的方式进入国内。另外，把中外合资的糖企纳入监控范围。以前在华合资糖企上马新的生产线、进口食糖都缺少管制，此后一定要实施国民待遇，公平对待，一视同仁。
（五）要有科技武装，将糖业作为供给侧结构性改革的参照标准
供给侧改革，关键在于优化制度、技术、劳力、资本、土地等要素的配置和供给。在糖业领域，要以此次转型升级为契机，提升糖业科技发展，提高糖业科技含量，努力实现经营规模化、种植良种化、全程机械化、水利现代化，大规模大幅度实现高产高糖，推动糖业领域的大众创业、万众创新，推动新技术、新业态蓬勃发展。
第一，借鉴重庆地票制度加快实施土地流转政策，为全面机械化提供土地基础。首先，土地管理部门严格丈量验收土地，并规划确定土地用途。其次，对所有土地进行确权，然后根据产权制定地票。再次，建立农村土地交易所，交易地票以此推动土地流转和专业化集中。最后，购买土地者，连片开发推进全程机械化。
第二，健全糖业科研体系，优化糖业领域各项科技供给。糖料研发上，支持高生物量、高可发酵糖量、宿根性好、抗逆性强的能源甘蔗育种（含基因工程育种），支持高效耐底物浓度、耐高温、耐乙醇浓度的酵母菌筛选前瞻性基础和应用基础研究，支持不同工艺成熟期品种的筛选以及高效、环境友好型成套技术的研究和公共设施建设；同时根据各地资源禀赋，技术基础和企业实力，确定示范工程、布局原料产地。糖料生产上，根据我国土质情况，引进或者制造适合当地的农业机械。澳大利亚等地土质较好，不像我们蔗区大都是丘陵地带，外国的机械到国内可能水土不服。因此，应该在引进机械化农具时加以改造，或者加快自身研发力度研制出符合我国山地特点的机械，推进糖产业的种植、施肥、浇水、除草、砍收等环节的全程机械化，降低我国食糖原料的种植生产成本。糖品制作上，一方面在器具上，加快研发更加高端的制糖机械和生产工艺，为中国高端装备设备走出去做贡献；另一方面在甘蔗产品上，提高蔗糖科技含量，研发各种高端精制糖及糖类衍生物，利用甘蔗的末梢、叶子、须根开发新产品。在科研管理上，建立高效的糖业科研机构，根据甘蔗种植、制糖工艺、甘蔗农机、制糖设备、综合利用和新产品开发等各个专业并成立相应研究所；科研部门属行业管理部门直接领导，并与糖厂和种植基地紧密合作，有针对性地从生产实际中出现的问题和难点进行联合研究和攻关；建立科研资金和人才运营机制，实现资金雄厚，人才资源丰富，使人财物能够最高效率运行起来，推动甘蔗产业的科技化综合提升。
第三，加快兼并重组，实现糖业的全程集团化生产经营管理。可以考虑央企、地方国企、农垦、民营企业四个层面，组建一批糖业旗舰集团。特别是借助中央颁发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》的契机，推动垦区承包农民土地、雇佣农民，扩大甘蔗种植规模，提升规模经济效益。也可以借助新常态下服务经济蓬勃发展的趋势形势气势，建立集生态、绿色、低碳、环保、旅游、休闲于一体的农业公园，整体提升甘蔗的经济、科技和其他综合效益。
第四，提高甘蔗的综合利用率，特别是推动甘蔗能源化。充分借鉴国内外综合利用的成功经验，科学采用“甘蔗―机制白砂糖―蔗渣―蔗渣浆―纸”、“甘蔗―蔗渣―木糖”、“甘蔗―机制白砂糖―糖蜜―酒精（或酵母 ） ”、“甘蔗―滤泥―复合肥”和“酒精废醪液―液态肥”等典型模式，获取高附加值，增加企业经济效益和产业总和效益。在政策建构上，鼓励实力雄厚的大型糖厂开展蔗糖深加工，提高蔗糖的科技含量，优化蔗糖品种结构；同时鼓励对蔗糖副产品开展综合利用，不断依靠科技，延长产业链，提高企业抗风险能力和蔗糖产业效率。在产业升级上，建立以蔗糖为主涉及造纸、化工、发酵、医药、建材、家具等多种产品的循环经济产业链。充分利用甘蔗全身，蔗梢、蔗叶用于生产饲料和肥料来发展畜牧业、渔业等农业项目；蔗渣用于造纸、生产有机肥、发电等领域，还可以加工成精制糖、低聚果糖、衣糠酸、蔗糖酯等，开发木糖、医用酵母、麦角固醇、冰醋酸等额外产品。另外，还可以仿照巴西、印度和泰国等世界甘蔗生产大国推行生物能源计划，可借鉴美国加州绿色能源项目的经验，制定甘蔗燃料乙醇产业发展规划、发展目标、优惠政策和试行标准，把甘蔗燃料乙醇列入国家战略产业，避免甘蔗产业单一化，全面推动甘蔗产业多元化能源化，形成循环经济产业链条，破除甘蔗过剩现象，提升整体经济消息，提高我国的能源国际治理水平。
（六）要有金融手段，将糖业金融化综合治理作为中国产业风险规避的借鉴模板
糖业面临多次颠覆性危机，并不完全是因为受到国外冲击。一方面，我国糖产业自身生产力水平低下；另一方面，金融化运营不够。在通过上述举措提高糖业科技水平的基础上，要加快科学使用税收减免、财政补贴等常规性手段，更要提升金融化综合治理水平。信贷上，通过政策性贷款，支持技术改造、升级和创新，实现糖业的良种化、机械化、灌溉水利现代化；同时创新金融产品和服务，简化投融资手续。股市上，提升资本市场的农业板块，加大糖业的精准扶持力度。收储上，必须优先考虑国产糖，在充分论证的前提下，可以考虑进口低价国外糖进行价格对冲和套利。保险上，建立包括农作物保险单、保费收入、赔付金额和灾害损失等内容的农业保险数据库，用以厘定费率和开展农业保险研究；完善财政、防疫站、保险公司和种植户四位一体的综合疫病保险、自然灾害保险、意外事故保险、再保险等品种的系统保险制度，特别是建立农业巨灾保险等政策性保险，提高食糖产业应对气候变化和自然灾害的能力。期货上，在总结国内外商品交易所经验教训基础上，设计更加合理的食糖期货交易流程，设计更加严格的食糖期货合约，建立更加有效的食糖期货风险防范体系，加快成立期货投资基金，适时推出期货期权，做好食糖期货交易。利率汇率上，通过利率科学调节食糖价格，使食糖价格落在合理区间；通过有管理的浮动汇率，减少人民币币值变化对糖价的影响。金融监管上，建立有效的信息服务体系，建立有效的市场监管和市场调节体系，严格金融机构的准入和退出制度，同时设立投资者、消费者保护制度[6]。
糖产业是一个甜蜜事业，糖和制糖技术的普及就是一部文明传播史。随着糖产业与能源产业、环保产业的有机结合，中国应该全面践行“创新、协调、绿色、开放、共享”这五大发展理念，在这一轮革命性发展过程中再现辉煌，为人类文明作出新的贡献。
