浅议如何加强政府投资项目的工程变更管理
How to Strengthen the Engineering Change Management of Government Investment Projects
Rao Ning
（Wenzhou City Finance BureauWenzhouZhejiang325000）
【Abstract】In the process of government investment project construction， the increase of the cost caused by the project change is quite large， and the project change management is very important to the cost control of the government investment project. Based on the actual work， this paper analyzes the current situation of the project change of government investment project and discusses the management method of project change of government investment project.
【Key words】Government investment；Project change；Project management
1. 前言
政府投?Y项目建设过程中，工程变更是不可避免的，这对整个工程的质量、进度、投资都会产生较大影响。统计发现，由于工程变更而产生的的造价增加占项目总投资的比重相当之大。本文结合工作实际，对政府投资项目工程变更的现状进行分析，探讨政府投资项目工程变更的管理方法。
2. 工程变更的含义
工程变更是指因设计文件或技术规范修改而引起的合同变更，具体说是指设计变更、施工条件变更、进度计划变更以及合同工作内容的增减、清单工程量的调整等。工程建设实施的各个环节都有可能发生工程变更，尤其是大型与特大型工程项目，投资规模大、时间跨度长、施工条件复杂、各种不确定因素较多，工程变更的存在已成为常态。
3. 工程变更产生的原因
引起政府投资项目工程变更的原因很多，主要包括由建设单位、设计单位、监理单位、施工单位及其他单位提出的工程变更：
3.1建设单位提出的工程变更。
建设实施过程中，建设单位对工程项目的使用功能、技术标准、内部布局、建设规模或施工方案提出新的建设要求。由于政府投资项目的特殊性，个别建设单位不顾基本建设程序，人为要求工程在某一时间前开工，前期工作流于形式，设计工作仓促进行，导致设计成果文件往往深度不够，甚至是边设计、边施工、边变更。
3.2设计单位提出的工程变更。
为追求经济效益，设计单位加快设计进度或加大安全系数，导致勘察、设计精度不够，错误、遗漏等现象普遍存在，从而引起在施工过程中工程变更频繁发生。或者由于个别设计人员的责任心不强，工作经验水平限制等，导致图纸设计不合理、不全面、不完善，甚至出现明显的设计错误，需要通过设计变更来处理。
3.3监理单位提出的工程变更。
监理单位发现施工现场情况与设计图纸不符，为了保证工程目标如期实现，根据规范对原有工程内容提出变更要求。或者是监理单位对一些设计的错误、遗漏没能事前发现，到施工过程中发现后再要求返工、变更。更有甚者，由于个别监理人员缺乏职业道德素养，站在施工单位利益角度提出工程变更，对一些不该签证的工程变更也给予签发。
3.4施工单位提出的工程变更。
施工单位往往考虑自身的经济利益，通常在投标时采取低价或不平衡报价，中标后找机会进行工程变更，从而增加工程量或提高造价。如以合理化建议为幌子，对一些施工难度大的子目进行变更；对报价过低的材料以市场上买不到，或此材料质量不能保证，或现在此材料已过时淘汰为由进行变更；对报价过低的子目以此工艺、技术已落后为由进行变更等。
4. 加强工程变更管理的措施
工程变更可能引起两种情况：一是通过工程变更促进政府投资项目的功能完善、设计合理、节约成本、提高效益；二是因工程变更导致项目的建设规模扩大、建设标准提高、投资超概预算。所以，必须加强政府投资项目工程变更管理，对工程变更必须做出科学合理的分析，尽量减少不合理变更。
4.1工程变更的主动控制。
4.1.1做好投资决策分析。据调查，投资决策阶段影响工程造价的程度在政府投资项目建设各阶段中占70%～80%。前期可行性研究对工程方案设定的经济性、准确性直接影响到项目的投资决策、建设规模、设计方案及经济效果，并且关系到工程建设能否顺利进行。在投资决策阶段，要做好比较分析，选择最优的方案；同时要在满足建设条件下，充分考虑实施计划，避免项目匆匆上马，中途不得不因拆迁安置等各种各样的原因而停工。
4.1.2保证设计图纸质量。提高设计图纸质量是减少工程变更的源头和根本。为保证设计图纸的质量，应根据项目实际情况，留出足够的时间给设计单位开展工作，减少施工过程中因设计图纸矛盾和考虑不周全而发生的工程变更。 （1）首先，设计人员必须充分领悟建设单位的意图，深入实地进行充分详细的勘察，对项目资料进行周到详尽的了解。其次，设计图纸完成后，设计单位内部要对图纸进行严格审查，在与建设单位保持有效沟通的基础上，及时发现图纸中出现的差错、遗漏等，提高图纸的设计质量。再次，在图纸会审阶段，设计单位要多听取各方意见，不断完善设计图纸，提出最优的设计成果。
（2）同时，强化设计的风险和利益分担机制，大力推行限额设计。在保证达到使用功能的前提下，将投资总额合理分配给各专业，把设计工作的重点放在工程量控制和技术设计上，从源头上减少工程变更的发生，保证投资限额不被突破。对于优化设计降低的投资额，要给予设计人员一定的奖励，增加设计人员投资控制的积极性。
4.1.3重视招标文件审查。在招投标阶段，力争把招标文件和工程量清单中的问题消灭在投标前。招标文件是编制招标控制价的主要依据，招标文件的内容，特别是对工程价款的调整方式将对工程造价产生重大影响。建设单位应对招标文件的合理性、清单编制的系统性进行全面的审查，以尽可能地减少因招标文件对项目的要求未明确、清单编制漏项或清单子目描述不准确等而引起的工程变更。
4.1.4加强项目合同管理。
（1）政府投资项目参与各方签订的合同是工程变更的主要依据，工程变更实质上是基于原合同内容的调整和变化。项目的合同管理至关重要，全方位的合同管理应从谈判、签约时起，合同签订必须规范，合同条款必须完备。
（2）首先，政府投?Y项目要由专业的法律人员对建设工程合同专用条款部分进行严格审查，避免合同中出现歧义的条款；双方权利、义务等，语言表达应严谨准确。其次，要由专业的造价人员对合同中的计量计价条款进行审查，造价人员应充分考虑到将来可能发生的纠纷和索赔问题，以免因合同条款的不明确而发生争议和工程变更。
4.2工程变更的过程控制。
4.2.1建立变更管理制度。通过制度规范工程变更管理，以制度保证少变更、合理变更。
（1）首先，建立和完善规范化、标准化、可操作的工程变更管理制度。规定工程变更的审批流程、审批权限和监督问责等内容，明确建设、设计、监理、施工等单位在工程变更中的责、权、利，做到相互制约、逐级上报、责任明确。
（2）其次，建立工程变更奖惩激励制度。对节省资金、缩短工期的变更提出单位和个人要大力表彰并给予一定的奖励，提高其履行职责的积极性、责任心和业务水平；对工作中不负责任、设计审查不力、变更事实不符、造成工程成本增加、延误工期的单位和个人，将严厉追究其责任并处以一定的罚金。
4.2.2提高管理人员素质。
（1）工程变更是一项政策性、技术性、经济性很强的工作，需要管理人员既懂工程技术，又懂经济、管理和法律知识，以及具有良好的思想品质和高尚的职业道德。因此，必须加强对相关管理人员专业知识的培训，提高其业务能力和综合素质。
（2）同时，工程变更管理要善于借用社会上专业技术人员的智慧。建设单位应选择资质高、信誉好的工程监理机构参与全过程施工管理和旁站监督；聘请技术力量雄厚、社会信誉良好的造价咨询机构作投资顾问或进行全过程造价控制；聘请相关专业的技术专家参与项目重大工程变更的咨询和评审等等。
4.2.3采用先进技术手段。
（1）目前的工程变更管理的信息化水平不高，管理流程不畅通、效率低下，给项目管理带来了极大的难度和不便。加强政府投资项目工程变更管理，有必要提升信息化水平，其中BIM技术是一个比较热门的话题。
（2）BIM技术被认为是建筑业的革命性技术，目前国家、地方政府都在大力推进BIM技术的应用。BIM技术主要价值在于建立建筑三维模型后形成的一个庞大的数据库，它贯穿于建筑全生命周期，发挥强大的投资控制作用。在设计阶段的三维模拟可以事前减少设计错误、遗漏的发生；在施工阶段可以跟踪工程的建设进程，预判可能发生的成品状态，避免实施后的修改、返工。实践证明，运用BIM技术可以大大减少工程变更的数量，优化工程变更的效果。
（3）另外，PPP、EPC等建设管理模式的采用，通过“风险共担、利益共享”的机制推进了政府投资项目的全过程造价控制，促进了项目各参与方提高前期设计质量、重视建设过程管理，以及少变更、合理变更的主动性。
4.3工程变更的审批管理。
4.3.1工程变更的审批流程。
（1）工程变更不论哪方提出，均应由建设、设计、监理、施工等单位共同协商，达成一致后在规范格式的工程联系单上签署明确意见、加盖公章予以确认，并根据工程变更审批权限报相关部门审批。经批准的工程变更由建设单位交监理单位下发到施工单位实施，未经批准的工程变更不得实施，任何人员无权擅自决定工程变更。
（2）工程变更可按变更类别从小到大，分别由建设单位、建设单位主管部门，或相关的财政、政府主管领导等审批；对重大变更可由建设单位主管部门和财政、监察等部门，组织各方及权威专家召开变更论证会议，研究合理的可行性方案；对特大变更可按基本建设程序重新报批，需要另行组织招投标的应重新组织招投标。
（3）工程变更申报要尽量提前，最好在工程开工前就确定是否需要变更；确需在施工过程中发生的变更，也要在变更实施前申报，严禁先变更后申报，并防止后续环节出现重复申报或二次变更。
（4）工程变更审批处理要及时，各相关单位主要从工程变更的真实性、必要性、合规性以及工程价款调整的合理性进行审核。各相关单位应建立通畅的沟通渠道和流转途径，快速地完成对工程变更的审批，避免因工程变更未及时审批导致的工程延误或工期索赔。
4.3.2工程变更的审查原则。
（1）遵守经审批的初步设计，符合有关设计规范、技术标准，技术上可行，经济上合理，执行上便利； （2）确属招标文件、合同规定可以调整的错算、漏算项目；
（3）确属原设计错误、遗漏，为保证工程质量而非变更不可的；
（5）确属为改善使用功能、降低造价、提高质量、缩短工期等方案优化引起的。
4.4工程变更的后续管理。
4.4.1做好工程变更的资料整理。
工程变更审批完成并付诸实施后，形成了工程资料的组成部分，是工程进度款支付、工程结算办理和审核的重要依据，应确保工程变更资料的真实性、完整性、准确性。工程变更资料一般以纸质原件形式保存，相关单位要做好工程变更资料的整理和存档工作。其中，工程变更联系单应连续编号、建立台账；相关附件，如变更图纸、影像资料、会议纪要等原始资料也要整理完?湟徊⒈４妗?
4.4.2明确工程变更的责任归属。
除建设单位承担正常的工程变更费用外，由于设计单位的错误或缺陷造成的变更费用以及采取的补救措施，如返修、加固、拆除等费用，建设单位可向设计单位索赔。由于监理单位的失职或错误指挥造成的设计变更，应由监理单位承担一部分费用。由于设备、材料供应商提供的材料质量不合格造成的费用，应由相应的设备、材料供应商负责。由于施工单位施工不当或错误施工，相应的变更费用由施工单位自行承担，若对工期、质量、造价造成影响的，建设单位还可进行反索赔。
4.4.3核实工程变更的费用调整。
（1）工程变更如是在按原施工图实施后发生的，需计取按原施工图施工的拆除费用；如尚未按原施工图实施，则要扣除变更前项目清单内容的费用。
（2）如发生拆除，对拆除的材料、设备或已加工好但未安装的成品、半成品均应由监理人员负责组织施工单位加以利用或回收。
（3）调减或取消的项目也要签署工程变更，并在竣工图纸上明确标示，以便在工程结算时扣除。在实际操作中，往往新增的项目都有工程变更，但调减或取消的项目就被有意无意地忽略掉了，这在工程结算办理和结算审核阶段应予以关注。
（4）并不是所有工程变更都涉及工程造价的调整。比如由施工单位提出的施工工艺改进、措施优化，有助于提高工程质量和加快工程进度，但不一定产生费用的增加。在工程结算办理和结算审核阶段，对工程变更引起的工程价款变化要有一个正确的判断。
5. 结语
现阶段，政府投资项目对我国经济发展起到非常重要的作用。加强工程变更管理，对提高政府投资项目效益具有十分重要的意义。只有通过加强对工程变更进行全方位、全过程的管理与控制，才能减少和避免建设资金的流失，最大限度提高财政资金的使用效率，更好地发挥政府投资政策的导向功能，推动中国的改革事业和社会主义市场经济不断向前发展。
