“五个发展”理念与民族地区经济社会全面发展研究郑长德
中图分类号：F063.6文献标识码：A文章编号：1674-9391（2017）01-0001-21
基金项目：本文得到文化名家暨“四个一批”人才自主选题资助项目（中宣干字[2016]49号）、2016年度国家民委民族问题研究项目（项目编号：2016―GMF―005）和四川省教育厅创新团队“民族地区经济发展问题研究”（项目编号：14TD0048）的资助。
作者简介：郑长德（1962-），男，四川省广元市人，经济学博士，西南民族大学经济学院教授，中国西部民族经济研究中心研究员，博士生导师，入选中宣部文化名家暨四个一批人才工程和国家万人计划哲学社会科学领军人才，研究方向：民族地区经济发展。四川 成都610041中央民族工作会议指出，发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。在发展中，必须要有正确的发展理念。习近平在对“十三五”规划建议作说明时强调，“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了。”①十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，为中国“十三五”乃至更长时期的发展描绘出新蓝图。“十三五”时期，是民族地区全面建成小康社会的决胜阶段。在“十三五”时期，民族地区的发展，要实现全面建成小康的发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。
本文首先给出了“五大发展”理念的分析评价框架，然后按此框架对民族地区发展现状进行了评估，基于对现状的评估，提出来民族地区的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展的路径。一、创新、协调、绿色、开放、共享：分析框架《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。坚持发展是第一要务，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念②。
创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。
协调是持续健康发展的内在要求。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。
绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。
开放是国家繁荣发展的必由之路。必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略，坚持内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引?Y和引技引智并举，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。
共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。
坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。全党同志要充分认识这场变革的重大现实意义和深远历史意义，统一思想，协调行动，深化改革，开拓前进，推动我国发展迈上新台阶。
二、民族地区的创新发展（一）民族地区创新发展评估
在经济学上，创新概念的起源为美籍经济学家熊彼特在1912年出版的《经济发展理论》。熊彼特在其著作中提出：创新是指把一种新的生产要素和生产条件的“新结合”引入生产体系，实现新的组合[1]。它包括五种情况：（1）引入新产品：产品创新；（2）引进新技术（即新的生产方式）：技术创新；（3）开辟新市场：市场创新；（4）发现新的原材料：原材料创新；（5）实现新的组织形式（管理方式）：管理创新（制度创新）。根据创新主体，政府、企业和个人均可以进行创新，政府是基础研究的主要支持者和国家创新体系及体制和宏观经济管理体制的创新者，企业家是创新的“国王”，也是经济增长的“国王”，在互联网时代，个人是重要的创新主体。
本文综合考虑了这两种情况，分别从产品创新、技术创新、市场创新和制度创新等方面分析民族地区创新的现状。
首先从产品创新和工艺创新看，据统计，2013-2014年规模以上工业企业中，有产品或工艺创新活动的企业占全部企业的比重，全国平均为341%，民族八省区中的占比均低于全国平均水平，云南、新疆接近全国水平，最低的是内蒙古，只有163%；其中实现产品创新的企业占全部企业的比重，全国平均为246%，同样民族八省区该比重也低于全国水平，最高的云南为209%，最低的内蒙古只有84%；实现工艺创新的企业占全部企业的比重，全国为251%，民族八省区最高的新疆为245%，接近全国平均水平，最低的内蒙古为117%。从排序（降序）看，有产品或工艺创新活动的企业占全部企业的比重：内蒙古排第31位，广西24位，贵州21位，云南14位，西藏20位，青海22位，宁夏26位，新疆15位（表2），可以看出，民族八省区产品和工艺创新水平低于全国平均水平，在全国的排位总体上靠后。 第三，创新的另一个重要方面就是高技术产业的发展。表3给出了西部大开发以来全国和民族地区高技术产业总产值占规模以上工业总产值的比例变化，表4给出的是高技术出口交货值占规模以上工业出口交货值（%）。1999年民族地区高技术产业总产值占规模以上工业总产值的比重为419%，到2011年该比重下降为296%，而同期全国水平基本保持稳定。在民族八省区中，除了青海有些微增加外，其余七个省区高技术产业总产值占规模以上工业总产值的比例均在下降。表3显示的另一个信息是民族地区高技术产业发展水平很低。从高技术出口交货值占规模以上工业出口交货值的比重看，2009～2013年，全国的比重逐年增加，从2009年的4094%，到2013年提高到4368%；民族八省区中除广西的基本趋势和全国一致外、内蒙古先下降后上升，其余省区均呈现出较大幅度下降。
第四，从专利申请和授权的比较看，如表5所示，民族八省区专利申请受理量2003年占全国387%，2010年下降到214%，最近几年有所增加，2014年为407%。从授权量看，2003年民族八省区占全国的386%，2010年下降为283%，之后有所增加，2014年占全国的325%。从每万人授权专利数看，全国平均为884件/万人，民族八省区中最高的贵州省也只有288件/万人，最低的西藏只有046件/万人。在全国各地区的排序中，民族八省区均居于后列（图2）。
第五，从技术市场发展看，技术市场交易额占地区生产总值的比例可以反映一个地区技术市场的发展水平。2014年全国的平均水平为135%，民族八省区中，内蒙古为008%，广西007%，贵州022%，云南037%，青海126%，宁夏012%，新疆003%。图3给出了1997年以来历年的情况，可以看出民族八省区技术市场薄，市场范围小，交易量低。
郑长德（2010）的研究表明，改革开放以来，实物资本的积累是民族地区的经济增长的主要动力，贡献率平均高达70%；劳动力对民族地区的经济增长的贡献较小，平均不到10%，因此，民族地区的经济增长对劳动力的吸纳有限。全要素生产率对民族地区经济增长的贡献率，波动较大，最低时为负数，且值还很大[2]，最高时可达正的60%，说明技术进步并没有成为民族地区经济增长持续的动力。
综合考虑上面的各项因素，表6列出了2014年民族八省区创新发展的基本情况。为了综合反映民族八省区创新相对于全国的水平，这里计算了民族八省区各项创新指标相对于全国的水平，并取等权重，计算了创新发展指数。表7给出了计算结果。可以看出，民族八省区总体上创新水平低，创新的发展不平衡，相较于全国平均水平，各地区发展更加滞后的是：
内蒙古：技术市场，高技术企业，授权专利；
广西：技术市场，授权专利；R&D投入强度；
贵州：技术市场，高技术企业；R&D投入强度；
云南：高技术企业，授权专利，技术市场；
西藏：技术市场，授权专利，高技术企业；
青海：高技术企业，授权专利，R&D投入强度；
宁夏：技术市场，授权专利，高技术企业；
新疆：技术市场，高技术企业，R&D投入强度。
总体上讲，民族地区在创新方面面临：体制改革滞后制度创新不足；R&D投入强度低技术创新不足；工业化程度低，产业链短产品创新不足；商业模式单一组织创新、市场创新不足；企业家密度低，企业创新不足；经济增长主要依靠高投入，特别是资本投入，全要素生产率低；科教水平低，综合创新水平不高。
（二）民族地区创新发展路径选择
创新是经济持续发展的动力所在。图4和图5对人均地区生产总值与技术市场、企业法人密度间简单的拟合关系说明，创新与经济发展间呈现出显著的正相关关系，而经济增长理论表明，尽管创新与经济发展间存在着相互的关系，但创新是促动经济持续增长的永续动力[3]。
民族地区总体创新不足，既是经济发展水平不高的表现，也说明这些地区的经济增长主要依靠的是要素投入，经济发展尚处于要素驱动的阶段，而完全靠要素驱动在经济发展的新常态，受要素边际生产力递减和报酬递减的影响，是难以持续的，因此，要维持民族地区经济持续的增长，并追赶发达地区，必须加强创新投入，进一步优化创新结构，使创新成为经济发展的重要动力。民族地区要实现创新发展，必须要努力构建其自身的内在的学习能力，通过政府投资，使劳动者获得良好的教育、建立良好的基础设施，以及?I造良好的创新环境等[4]。
1.政策干预：授之以鱼还是授之以渔
政府对落后地区创新的干预政策有两种情况：
一种是贫困化的区域干预政策――授之以鱼：单纯的直接增加收入的转移支付、增加落后地区公共部门就业比重、间接缩小落后地区市场范围的发展援助政策（包括对口支援政策），等。大量的研究证明，这些政策不仅不利于落后地区实现创新发展，而且可能使得落后地区陷入持续落后的锁定（locked-in）状态。机关法人密度与经济发展间负向关系充分说明了这点（图6）。
另一种是发展促进型的区域干预政策―授之以渔：对落后地区企业的投资补贴、提高落后地区人力资本水平和创新水平的政策、利于落后地区企业家精神培育的政策等。这些政策的实施有利于落后地区的技术创新，有利于落后地区市场范围的扩大，最终有利于落后地区实现技术赶超和后发跨越。
2.政策强度：渐进还是大推进
根据新经济地理学的分析，经济活动的空间分布呈现出一种核心―边缘结构，核心是发达地区，而边缘是不发达地区，该结构是一种稳定结构，而且循环累积因果效应的自我强化机制的作用，核心―边缘结构会变得超稳定。要改变此种结构，实现边缘区的跨越发展，政策力度必须达到某个临界值。比如，对不发达地区的转移支付或者是补贴，要达到使企业从发达地区转移到不发达地区，其力度就必须达到某个门槛值，才能产生效果。 落后的民族地区要实现创新发展，中央政府及各地方政府的区域干预政策，不仅要因地制宜，针对不同地区实行分类指导（即异质的政策），而且特别对民族地区的发展援助，政策力度（强度）应该达到一定的水平，才能促进民族地区的技术进步速度快于发达地区，从而缩小民族地区与发达地区间的技术缺口和发展缺口[4]。
3.政策工具：
政府可供选择的政策工具有：
（1）转移支付。数量重要的，用途更重要。如果转移支付主要用于落后地区的人力资本投资和支持企业创新两个方面，这会促进其发展，如果力度达到某个临界水平，落后地区就可能实现赶超和跨越。
（2）人力资本投资。如果政策目标在于促进落后地区的跨越式发展，应特别强化其基础教育的发展，尤其是女童受教育程度的提升。如果政策目标在于提升落后地区劳动者的技能水平，发展职业技术教育和大中专教育就成为重要的选择。
（3）改善地方创新环境。促进落后地区赶超和跨越式发展的因素是提升其创新能力和创新水平。对于一个区域来讲，位于该区域的企业是创新的最主要的主体，有两组主要变量，影响企业的创新速率。第一组是企业的内部变量，称之为企业的结构属性，包括：规模、年龄、所有权类型和企业区位及企业所属产业类型和企业进行的R&D活动中技术变化和创新的范围。第二组是企业的外部环境，称之为地方创新环境，包括地方创新程度、企业间合作和协作程度（网络）、产业经济地方化程度和城市经济集聚度（图7）。
对于中央政府和落后地区的政府，创造一个有利于企业创新的制度环境就特别重要，包括知识产权的有效实施和给创新企业实施创新补贴，建立创业园区，形成落后地区的技术孵卵器等。
（4）基础设施投资。投资于落后地区的基础设施，降低区域贸易成本，是政府促进落后地区赶超和跨越式发展的另一个重要的政策工具。不过，落后地区基础设施的改进，特别是交通基础设施的改进，对区域经济的影响比较复杂。如果落后地区基础设施的建设，对经济活动产生了吸引力，提高了落后地区的集聚力，就会促进和加速区域经济发展。要不然的话，落后地区基础设施的建设，特别是新的运输线路的建设，实际上可能会阻碍落后地区的发展。
4.创新路径
要使创新成为民族地区发展的主要动力，需要充分发挥政府的有效激励作用、企业和个人的创新主体作用。
中央政府：中央政府在民族地区的创新中，最重要的是提供制度支持，例如完善资源产权制度，使得资源所在地的居民与政府能够分享到成比例的资源开发红利；完善生态补偿制度，使得具有关键性生态功能的民族地区能够获得长期性、制度性的生态红利；发展援助政策除了提供必要的符合门槛要求的资金支持外，比资金支持重要的是制度性政策，比如在边境民族地区的适当区位建设自由贸易区、在一些特殊地区建立内陆特区、在经济体制改革方面赋予民族地区某些先行先试的政策等。
地方政府：地方政府的主要作用在于营造良好的创新环境，降低创新的交易成本。例如建立产业园区，提供便捷的基础设施，特别是创新的软环境，包括专利权的有效保护、公正公平和低成本（包括时间成本）的法律环境等。
企业：企业是创新的主体。产品创新（延长产品链，提升产品质量和附加值）、市场创新（商业模式创新，特别注重互联网+）、（技术创新：增加投入，技术集成等）及组织创新（企业制度创新）等都必须由企业进行。现代区域经济发展中，企业家是特别重要的人力资本，区域拥有的企业家数量具有至关重要的甚至是决定性的作用。工业是一个地区经济赶超的主要动力产业。工业企业家是工业发展的最重要决定因素。民族地区企业密度低，企业家存量不足，严重制约着创新发展。民族地区企业家存量的提高，既可以通过自己的培育，又可以通过吸引其他地区的企业家来这里创业。除了继续大力发展教育事业，特别是中等教育、职业技术教育，提升区域内平均人力资本存量，尤其女性人口人力资本存量，通过干中学（learning-by-doing）提升企业家能力，努力培养和留住本区域内部的企业家；重要的还在于大力进行观念更新和制度创新，优化营商环境，建立起基于市场机制的企业家选择机制和激励机制。除此之外，对于民族地区，要大量降低交易成本，努力提高企业家的“集聚租金”水平。同时，大力消除民众的保守、传统观念，甚至“官本位”思想，变就业观念为创业观念，积极学习借鉴国内先进地区和国外的发展经验。中小企业是企业家的摇篮，政府要在支持和鼓励中小民营企业方面下功夫，营造宽松的创业环境。
个人：互联网环境下，个人是重要的??新主体。要充分尊重和支持个人的创新创业精神，让人民当家作主而不是替人民当家作主。受教育程度不高，是制约民族地区个人创新创业的主要因素。因此，发展教育是提升民族地区个人创新创业的基础条件。三、民族地区的协调发展（一）民族地区协调发展评估
实现区域协调发展是我国区域发展战略的基本目标[5]。协调发展，从经济学上理解，至少应该包括时间、部门和空间三个层面的协调，在时间的协调，意味着资源的跨时期配置实现了跨期边际替代率相等，部门间的协调，意味着资源在部门间的配置实现了边际替代率相等，空间的协调发展，意味着资源的空间配置实现了资源在不同区域间的配置实现了边际替代率相等。协调发展可以通过竞争环境下的市场机制来实现，也可以通过政府的理性干预实现。这里所讨论的协调发展主要是指区域间的协调发展和城乡间的协调发展。
首先从区域间协调发展看，目前民族八省区间发展不平衡，按人均地区生产总值，最高的内蒙古是最低的贵州的269倍；在同级民族自治地方，如自治州间，30个自治州人均地区生产总值相差14倍以上。从区域内部看，表9给出了民族八省区区域内部人均地区生产总值的空间基尼系数，可以看出区域内部的发展差距情况；自治州内各县市区间发展差距也很大，据计算（郑长德，2016），区域差异最大的是果洛，变异系数高达09949，最小的是西双版纳（01407），自治州中州域内区域差异超过060的有5个州：果洛、海西、伊犁、海北和红河。 （二）民族地区实现区域协调发展的路径
“经济增长在空间上是不平衡的，在空间上均衡分配经济活动的意图只会阻碍经济的增长”“而不平衡的经济增长和和谐性发展可以并行不悖，相辅相成的”，这就要求“一方面促进生产活动的集中化，另一方面通过实行各种政策来使各地区人民生活水平（包括营养、教育、健康、卫生）平等化”“要获得经济集中化和社会平等化这两个方面的效益，就需要采取有利于实现经济一体化的政策行动”[6]。从区域发展角度看，此种发展模式可称之为“集中均衡开发模式”。按照集中均衡开发模式实现民族地区区域协调发展，就是要引导人口和经济活动向重点开发区域及区域性中心城镇集聚，而基本公共服务产品的供给大幅度向边远地区和贫困地区倾斜，显著增强民族地区基本公共服务产品供给能力，让各族人民享有基本均等的公共服务，共享经济社会发展成果。
1.与经济支撑带、重要交通干线规划建设相结合
2014年中央民族工作会议指出民族地区的发展，“要与我国经济支撑带、重要交通干线规划建设紧密结合”。中国共产党第十八届五中全会和中华人民共和国第十三个五年规划纲要，确定了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为核心内容的区域发展总体战略。民族地区的发展在空间上要以区域发展总体战略为引领，主动融入“一带一路”发展战略、主动融入京津冀协同发展战略、主动融入长江经济带建设，切实加快民族地区全面建成小康社会步伐。关于民族地区融入“一带一路”，后文将具体分析。这里提出：主动融入京津冀协同发展战略，推动内蒙古及河北的民族地区跨越式发展。习近平同志强调，“实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。”内蒙古及河北的民族地区毗邻京津冀，既是京津冀地区重要的生态屏障、可靠的能源保障基地，又是京津冀地区最便捷的国际合作陆路通道。在主动融入京津冀协同发展战略中，要加强交通基础设施、能源基础设施和基本公共服务方面的互联互通，共享京津冀协同发展的红利。
主动融入长江经济带建设，推动西南民族地区绿色发展。长江经济带是横跨东中西、连接南北方的重要轴带。习近平同志指出：“推动长江经济带发展是国家一项重大区域发展战略。长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑。推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路”，“把长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带”。我国西南民族地区地处长江中上游，是长江经济带的重要组成部分，长江经济带的建设必将推动这些地区的绿色发展。
构建新的经济支撑带。如建设珠江―西江经济带，带动西南少数民族地区的发展；加快边境地区发展，建设沿边交通干线，建设沿边经济带，促进与周边国家和地区的国际区域合作与次区域合作；建设民族地区的城市群，如呼包鄂城市群、天山北坡城市群、滇中城市群、黔中城市群、北部湾、雅鲁藏布江谷地、金沙江城市群，等。
2.引导人口和经济活动向重点开发区域集聚
按照国家和民族地区相关省（区）主体功能区的划分，民族地区既有国家层面的重点开发区，又有省级层面的重点开发区。在未来的发展中，应引导人口和经济活动向这些地区集聚（表11）。
3.走包容性绿色城镇化之路
城镇化是实现协调发展的主要途径。民族地区城镇化的推进，必须基于本身的禀赋条件和发展阶段，使城镇化过程与结果是益贫的、机会均等的和环境友好的，具有这些特征的城镇化道路即是包容性绿色城镇化之路。
第一，民族地区城镇化的推动应以提高城镇的聚集效应和生产率为核心。首先要加快土地、户籍、财税等制度改革，让人和地两个基本要素更好地流动起来，促进资源优化配置，使城镇的集聚效应充分发挥出来；在城镇化推进过程中，要注意城镇化的内生演进，充分发挥市场机制的作用，与政府的引导相结合，谨防政府的强力推进与被城镇化；在产业支撑方面，应注意发挥劳动力吸纳能力强的产业的发展，通过产业园（区），实现工业的集聚；加强民族地区城镇间，特别是镇与镇间的基础设施建设；推动呼包鄂、北部湾、黔中、滇中、金沙江下游、兰西、银川-中卫、天山北坡等具有雏形的城市群的建设，充分发挥“群”的溢出效应；把旧城改造放在最优先位置，统筹中心城区改造和新城新区建设，提高城市空间利用效率，改善城市人居环境。应该注意的是，民族地区内部差异显著，推进城镇化的路径多种多样，西北民族地区、西南民族地区、青藏高原地区、沿边地区等各不相同，切忌机械地按一个模式推进。
第二，城镇化应能够给各族人民提供分享城镇化红利的制度安排。要确保城镇中低收入阶层和穷人获得基本公共服务；把城镇化的推进与新农村、美丽乡村建?O相结合，努力实现城乡福利水平的均等化；在民族地区城镇化过程中，特别注重民族文化的保护传承，对于有文化价值的老街区，应予以保护，特别注重城镇中少数民族相对集中的集聚区的建设，处理好城镇各民族间的关系，构建和谐民族关系。
第三，获得最低经济福利是一项基本人权。在城镇化推进过程中，最低生活保障制度、最低工资制度、社会保障制度等要实现全覆盖，覆盖城镇的全部人群，保障标准要根据发展水平和通货膨胀进行调整，避免贫困的城镇化（穷人的集聚）。同时，社会保障制度的设计应激励相容，避免懒人的集聚。
第四，城镇化与确保环境质量的稳定和提升。一个城市要具有可持续性，就要将环境目标放在与经济增长和社会发展目标同等重要的地位。绿色城镇化要求在城镇化过程中，能够提高资源利用效率，降低排放，提高环境的修复能力，这就要把经济活动过程和结果的“绿色化”“生态化”作为城镇化的主要内容和途径。民族地区的城镇化，要充分考虑地区的生态位，把绿色发展放在重要地位，把绿色发展的观念融入在城镇规划的理念中，贯穿在城镇产业支撑中，落实在城镇管理中。这其中最重要的任务就是要加强绿色治理，即形成一套能够进行有效环境管理的制度、激励和工具；把环境质量指标纳入地方政府的绩效考核中；在城市规划的各个阶段考虑资源环境因素，以优化资源利用，提高资源特别是能源利用效率；在城镇基础设施建设中注重可持续性；加强环境治理，在注重法律与行政手段的同时更多引入市场化手段。考虑到民族地区能源禀赋特征，从长期来讲，绿色城镇化要降低减少排放，必须要调整经济结构，转向能耗低、附加值高、服务业导向的产业。 第五，改革地方官员的绩效评估体系。城镇化主要是农村劳动力基于城乡报酬差异而产生的劳动力由农村向城镇转移及由此引起的受抚养人口的随迁过程，这其实主要是一个自发过程。在我国城镇化过程中，主要由于各种城乡隔离的制度安排导致了劳动力职业的转移而居住地和身份不变、劳动力转移而受抚养人口不转移、劳动力逆向转移（进城务工的农民由于年老而回到农村）等。近年来，各地在城镇化推进过程中，过度相信政府的作用，而轻视了城镇化主体的作用，产生了许多“异象”，如“被进城”“被上楼”“土地城镇化”、盲目造成而形成“鬼城”“空城”，还有大量的行政区划“城镇化”等。因此，在在城镇化推进过程中，要改善地方政府治理，特别是改革地方官员的绩效评估体系，以激励更高效、包容和可持续的城镇化进程。四、民族地区的绿色发展（一）民族地区绿色发展评估
绿色发展是可持续发展的基本组成要素。绿色发展目的在于，获得坚实的增长，而不陷入不可持续的模式。绿色发展是使得增长过程中资源高效、清洁和更有弹性（复原）而不必降低增长。绿色发展要求经济增长必须考虑生态环境容量和资源承载力。绿色增长有3个要素：效率（efficient）――要求自然资源的利用要有效率；清洁（clean）―污染和环境影响最小化；能复原（弹性）（resilient）增长――说明自然灾害及环境管理和自然资本在防止自然灾害中的作用[7]。
民族地区的绿色发展是由其生态位决定的。民族地区在主体功能区中限制开发区和禁止开发区面积大，而优化开发区没有，重点开发区面积小，呈“岛”状分布（表12）。我国生态脆弱区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区，行政区域涉及黑龙江、内蒙古、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆、西藏、四川、云南、贵州、广西、重庆、湖北、湖南、江西、安徽等21个省（自治区、直辖市）。民族地区生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显。
表13是对民族八省区绿色发展的一个综合评估，考虑了这里界定的绿色发展的三个方面：效率、清洁和复原。总体上看，相较于全国水平，民族地区资源利用效率偏低，碳排放效率也偏低，环境复原能力各地区差异较大。表14是根据表13构造出来的，可以看出广西、云南绿色发展水平总体上超过全国平均水平，其余地区实现绿色发展尚有较大差距，主要的制约因素在于资源利用效率。
（二）民族地区?G色发展路径
提高资源利用效率，减少碳排放是民族地区实现绿色发展的主要路径。民族地区自然资源富集，仅仅是一种潜在的优势，而非现实的经济优势，富集的自然资源要转变为经济优势，使其对区域经济发展产生推动作用，要依赖于自然资源的产权结构、富集地区的区位条件、开采成本和自然资源就地转化的技术与市场条件。
1.首先要充分认识自然资源的经济金融属性
郑长德（2014）从经济金融角度分析自然资源，提出来自然资源的有如下属性[4]：
第一，整体性。一个地区的自然资源的各个要素彼此有生态上的联系，形成一个资源综合体。例如，牧草地包括其上的牧草、水资源、风能资源、太阳能资源及地下的矿产资源等，这些资源之间是相互联系、相互依存的，尤其是在生态功能方面是相互补充的。因此，开发利用某一种资源，必须考虑其对其他资源的外部性影响，例如开发牧草地下的矿产资源，要对地上的资源和环境产生影响。
第二，自然资源的整体性，从产权角度看，必然是一个产权综合体。但在有的国家和地区，在确定资源产权时，是把它们分割开来的，而且不同资源间的产权是不对等的，有的强势，比如牧草地地下的矿产资源产权；有的弱势，如牧草的产权。这种不对等的产权分割影响了经济的发展和资源所在地居民的增收。
第三，有些资源是一种兼具经济-生态、私人-公共属性的复合型资产。以牧草地为例，草地资源既有多种经济功能和经济用途，又有多种生态功能和环境用途；它既是一种能给个人带来排他性经济利益的私人经济资源，又是一种能够提供非竞争性和非排他性的公共环境产品，由全社会共享其环境服务的公共环境资源。因此，在明晰草原产权时，要同时兼顾草地资源的私人属性和公共环境属性，它既是长期居住和生活于草原上的各族居民赖以生存与发展的生产要素，又能为全社会提供环境服务的环境要素，而且这两种用途间具有某种竞争性的替代关系。而在实际明晰草原产权过程中，通常容易强调草地资源对全社会的生态环境功能，而相对忽视其对当地居民的经济功能。
第四，自然资源的供给特征。相对于人类社会不断增长的需求，自然资源的供给量总是有限的。从自然资源的供给看，在一定的时间和技术条件下，自然资源的短期供给是缺乏弹性的，虽然在长期中，随着时间的推移和技术进步，自然资源供给可能是有弹性的。
第五，基于自然资源开发而创造的初级产品，从需求角度看，短期看是缺乏弹性的，长期看由于技术进步等可以有替代品，因此长期可能是有弹性的。这样，自然资源产品就具有内生的价格波动。
第六，从自然资源开发过程和金融的角度看，有的自然资源是可移动的，比如石油、天然气、铁矿石等矿产资源等，它们从产地挖掘出来后可以运送到非产地加工生产。有的自然资源是不可移动的，比如旅游资源等，产地和加工地合一。对于可移动的自然资源，开发地、加工地和消费地可以分离，如果它们不合一，开发地处于价值链的低端，规模报酬递减，因而对资源所在地经济发展的贡献小且递减；而对于不可移动的自然资源，产地、加工地和消费地总体上难以分离，这些资源的开发并能带来相关产业的发展，因此，规模报酬递增，对资源所在地经济发展的贡献大且递增。
第七，自然资源的空间分布不平衡，存在数量或质量上的显著地域差异，并有其特殊分布规律。
2. 大力发展绿色生态经济，实现增长-减贫-生态的“三赢”
既要金山银山，更要绿水青山，绿水青山就是金山银山。根据民族地区的生态优势和在全国的生态地位，以稀缺的生态资源为基础，以市场需求为导向、以现代商业模式为载体、以社会资本为驱动力，大力发展绿色生态产业（生态农业、生态旅游、生态工业），使生态经济成为贫困人口增收的重要来源。 制定“绿色发展规划”，明确绿色发展的目标、步骤；根据“绿色发展规划”，制定、完善和修订相关政策，这些政策既要能够促进经济的快速持续增长，又要能够改善收入分配，增加穷人和低收入阶层的收入，同时抑制和抛弃资源和排放密集型的发展模式。
实施绿色工业化战略。民族地区的绿色发展，涉及到结构变迁、生产能力提升、高附加值的经济活动、传统农业的改造、经济多样化发展等，这就要求走绿色工业化之路。到目前为止，世界上尚无一个经济体，不走工业化之路，就能达到发达状态。工业有很多社会经济方面的好处，但也是主要的环境问题产生的根源。如何才能协调工业的社会经济利益与环境成本呢？走绿色工业化之路是一个好的方法（Green Industry approach）。一方面，是对传统产业进行绿色升级改造。加强资源节约、环境保护技术的研发和引进消化，对重点行业、重点企业、重点项目以及重点工艺流程进行技术改造，提高资源生产效率，控制污染物和温室气体排放。另一方面是发展新兴的绿色工业。比如，节能产业、资源综合利用产业、新能源产业、环保产业（环境服务业、清洁技术、废物管理、咨询服务业）。另外，在项目选择上，重点扶持资源高效利用型共生生态农业、资源微观聚集型家庭生态农业、生态强制修复型以工代赈农业等扶贫项目。
3.加大生态建设与保护力度，开创生态文明与扶贫开发新局面
民族地区的发展必须要有生态文明视角。首先要加大生态建设和保护的力度。根据国家和各省（区）的《主体功能区规划》，设立以国家级自然保护区、国家级风景名胜区及国家森林公园为核心的生态安全保护区，划定生态红线，实行严格的保护政策。建立以珍稀动植物物种为重点的生物多样性保护区，建立和完善自然保护区网络。以中小河流域、大中型人工湖泊及山地、丘陵为重点，设立水源涵养保护区，从源头加强饮用水水源保护，强化重要水源涵养区的强制性保护和整治，加强水生态系统保护与恢复，实施严格的流域水污染综合防治。推进生态功能区规范化建设与管理，加强生态林、自然保护区和生物物种资源的保护，维护生物多样性和植物原生态，恢复和增强生态服务功能。
进一步协调生态资源承载力和人类活动的关系，统筹推进秦巴山区等生态林建设、水土流失综合治理，加强乌蒙山区等地区荒漠化、石漠化、水土流失综合治理以及各类生态系统保护与建设，对桂、黔、滇等地区大面积水土流失进行综合治理并对需要异地搬迁的移民进行安置，加强西藏及四省藏?^水土流失治理和草地生态功能建设，防治草原鼠虫害、沙化、退化等，保护生物多样性。开展碳汇交易与扶贫开发相结合试点，建立森林生态服务市场，构建碳汇交易市场体系。五、民族地区的开放发展（一）民族地区开放发展的评估
开放是一个国家和地区繁荣发展的必由之路。民族地区的开放包括对外开放和对内开放。对外开放是对其他国家和地区的开放，对内开放是对国内其他地区的开放。这里重点考察民族地区的对外开放。表15提供的信息表明，民族地区对外开放水平是比较低的，例如，贸易方面，贸易依存度（进出口/GDP）2014年最高的新疆也只有1833%，远低于全国4154%的水平，利用外资的情况也是如此，从国际旅游外汇收入占地区生产总值的比重看，云南、西藏、广西超过了全国水平，其余地区低于全国水平，有的甚至低很多，例如宁夏只有004%，青海只有007%。表16是根据表15计算和绘制的。可以看出，民族八省区对外开放发展不平衡，内蒙古、广西、贵州、云南、青海等，贸易开放程度低于投资，更低于国际旅游，西藏和新疆投资开放程度最低，其次是贸易开放，宁夏国际旅游发展程度最低。
（二）深度融入“一带一路”建设战略，整体构建新的对外开放格局
民族地区是建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的核心地区和重要依托。内蒙古联通俄蒙，是建设中蒙俄经济走廊的核心区域；广西与东盟国家有陆海相邻的独特优势，是西南、中南地区开放发展新的战略支点，21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户；贵州处于西南南下出海大通道的交通枢纽位置；地处古代南方丝绸之路要道的云南，拥有面向“三亚”（东南亚、南亚、西亚）和肩挑“两洋”（太平洋、印度洋）的独特区位优势，是“一带一路”建设中的重要省份。西藏位于祖国的西南部，是面向南亚开放的大通道，对接‘一带一路’和孟中印缅经济走廊，推动环喜马拉雅经济合作带建设。青海是贯穿南北丝绸之路的桥梁和纽带，是中国联通南亚国家的重要走廊和通道；宁夏建设内陆开放型经济试验区；新疆是丝绸之路经济带核心区[8]。
基于上面的认识，民族地区应该实施更加积极主动的开放战略，完善对外开放战略布局，构建开放型经济新体制，拓展开放型经济新空间，把民族地区建设成为我国向西、向北、向南开放的重要桥头堡和充满活力的沿边开发开放经济带。
1.深度融入“一带一路”建设战略
首先要推进基础设施互联互通。优先推进一批连接中国与中亚、东南亚、蒙古国和俄罗斯等重点矿区、产业园区、主要城市和毗邻城市的重大铁路、公路和机场项建设。推动邻边的民族地区的部分机场升级为国际机场，加快建设邻边民族地区国际航空港物流园区，构建联通内外、安全通畅的国际大通道。积极推进邻边民族地区部分铁路枢纽建设中欧班列编组枢纽和物流集散转运中心，支持“苏满欧”“郑连欧”“蓉连欧”“中俄”等国际货运班列常态化运行，推动开通从民族地区主要城市经重点口岸到欧洲的国际货运班列。加强口岸基础设施建设，优化口岸布局，实施口岸升级改造工程，完善贸易通道和人员交往通关能力，促进口岸提质增效。
其次，深化与沿线国家经贸合作。积极实施“走出去”战略，按照企业主导、政府推动、公平交易、互利共赢、统筹规划、稳步推进的原则，深化对外贸易，适应国际需求结构的新变化和国内经济发展的新要求，优化贸易方式，扩大优势产品出口，提高出口产品科技含量和附加值，推进对外贸易向优质优价、优进优出转变。加大对“走出去”企业的扶持力度，支持有条件的企业在境外建立资源利用、加工制造、商贸物流、农业产业、科技研发基地和园区，积极对接沿线国家工业园区，不断深化扩大经贸合作。支持企业扩大先进技术设备进口，鼓励建设进口商品城、进口商品直销中心。 第三，加强人文交流。深化与沿线国家和地区在教育、文化、科技、医药卫生、环保等领域合作。充分发挥青年在对外人文交流中的作用。鼓励高等院校与沿线国家扩大合作。着力创作生产具有民族特色和地?^特点的对外文化精品，培育一批核心竞争力强的外向型文化企业，利用重大外事活动和展会平台，开展系列交流活动。
第四，完善对外开放区域布局。充分发挥民族地区区位、资源和产业基础以及政策等优势，深化与港澳地区合作，扩大同沿线国家及大洋洲和北美洲发达国家的合作交流，不断开创互利共赢的开放合作新格局。
2.支持沿边重点地区开发开放
重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等沿边重点地区是我国深化与周边国家和地区合作的重要平台，是沿边地区经济社会发展的重要支撑，是确保边境和国土安全的重要屏障，正在成为实施“一带一路”战略和排头兵，在全国改革发展大局中具有十分重要的地位。国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见（国发〔2015〕72号）提出来八个方面共三十一条意见，八个方面包括：深入推进兴边富民行动，实现稳边安边兴边；改革体制机制，促进要素流动便利化；调整贸易结构，大力推进贸易方式转变；实施差异化扶持政策，促进特色优势产业发展；提升旅游开放水平，促进边境旅游繁荣发展；加强基础设施建设，提高支撑保障水平；加大财税等支持力度，促进经济社会跨越式发展；鼓励金融创新与开放，提升金融服务水平。相信这些措施的落实和实施，必将大幅度推动边疆民族地区的发展和对外开放水平③。六、民族地区的共享发展（一）民族地区共享发展的综合评估
发展成果由各族人民共享，实现共同富裕是社会主义的本质要求。共享发展的本质是发展的包容、公平和普惠。它进一步明确了发展与人民两者间关系的基调，再次强调增进人民福祉、促进人的全面发展，是发展的出发点和落脚点。根据十八届五中全会公报，共享发展内容丰富，可概括为如下八个方面④（图8）：
改革开放以来，特别是西部大开发战略实施以来，民族地区共享发展取得了重要进展，但相较于全国和发达地区，民族地区共享发展尚有很多工作要做。这里选取了贫困、教育、医疗卫生、就业等几个方面对民族地区共享发展进行评估。表17给出了2014年的基本情况。可以看出，民族地区贫困发生率高，2013年民族八省区贫困发生率内蒙古与全国持平，广西149%，贵州213%，云南178%，西藏288%，青海164%，宁夏125%，新疆198%，均远高于全国水平。贫困面大，贫困程度深，返贫率高，扶贫难度大一直是民族地区发展的难点所在。2015年最新统计表明，民族八省区贫困发生率为121%，是全国平均水平57%的两倍多。受教育程度、医疗卫生水平虽然与全国有差距，但最近几年缩小较快。
同样利用表17的数据，构造了共享发展指数，如表18，内蒙古目前的共享发展水平比全国平均水平高，其余地区低于全国水平，其中最重要的限制因素是贫困，因此减贫是民族地区实现共享发展的核心。
（二）民族地区共享发展的路径选择
已经说明，减贫是民族地区共享发展的关键。中央扶贫开发工作会议提出，“‘十三五’期间脱贫攻坚的目标是，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”，并提出通过“坚持精准扶贫、精准脱贫”来实现目标⑤。
1.贫困的识别：收入贫困或机会贫困
精准扶贫的基础在于精准识别。“要解决好‘扶持谁’的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策”。这并非一个简单的问题，取决于如何定义贫困？贫困本身是一个多维度的概念，从结果看，可以只考虑收入流量的贫困（定义一个收入贫困线标准，那些低于收入贫困线的人口属于贫困人口），也可以考虑资产存量方面的贫困（定义一个资产贫困线标准，那些低于资产贫困线的人口属于贫困人口）。
再者，贫困人口是一个动态概念，谁贫困，谁不贫困，哪个村贫困，哪个村不贫困？这些都会随着扶贫开发的进程和贫困标准的变化而变化。如果不能精准识别谁是穷人，就可能存在分配资源被非穷人俘获；如果通过从上到下的贫困人口规模设定，就会存在规模排斥；如果不设定规模，由下到上层层上报，就可能存在多报贫困人口的道德风险；再者，目前基于收入贫困线设定的贫困，由于收入的信息不对称，存在着本不贫困的人口成为贫困人口。就收入贫困而论，这里的关键在于设计一个自筛选机制，把真正贫困的人口识别出来。
2.政策选择：增强贫困人口的自我发展能力
转移支付型扶贫，如果不提高贫困人口配置资源的能力，效益即使有也是短期的。扶贫开发要能可持续减贫，必须增强贫困人口的自我发展能力，而非简单被动地暂时改变生活水平。而要增强贫困人口的自我发展能力，必须调动贫困人口的积极性、主动性、创造性，充分挖掘贫困人口和贫困地区的资源潜力，提高他们获得经济机会和抓住经济机会的能力，为此，扶贫措施重点应该在于加强职业教育培训和劳动力转移就业服务，推进村组道路硬化、饮水安全、危房改造、贫困村信息化工程建设等基本公共服务和民生工程的均等供给。特别重视连片特困民族地区农村和边远地区水电气及交通通讯基础设施的建设，把实现区域内市场的一体化放在优先位置，扩大本地市场范围。要把减贫效应显著的县际、乡镇间、行政村及自然村的道路建设放在优先地位，完善路网、改善路况，着力解决“毛细血管”不完善和“最后一公里”的“断头路”问题，提高农村公路覆盖广度和通达深度[9]（P.24）。在金融扶贫方面，秉持普惠金融观念，着力提升贫困人口金融服务的获得性，降低获得成本。
3.项目选择：益贫（pro-poor）还是益增（pro-growth） 扶贫措施要具体落实到项目上，不同类别的项目要素密集程度不同，有的项目资本和税收密集，这类项目对于实现地区经济快速增长和政府收入增加作用显著，有的项目劳动密集，这类?目具有显著的减贫效果。从包容性绿色发展角度看，扶贫项目的确立、扶贫资源的配置，要充分考虑贫困人口的自我发展能力和积极主动参与[10]，把对贫困人口收入弹性大的项目放在优先地位[11]。
此外，根据行为经济学的观点，我们都面临“稀缺”，对于一个日理万机的人来说，总是感觉时间不够用，对于穷人而言，“稀缺”的是金钱。不管是缺时间还是缺钱，“稀缺”实际上是一种心态，稀缺可以降低“带宽（bandwidth）”，即降低认知能力和执行控制力。因此，政策设计需考虑穷人的“稀缺”所在，由于穷，缺少带宽[12]（P.15，183），扶贫项目的设计要包容穷人的不当行为，设计有效的预警机制。
4.产业发展：市场选择与政府支持
产业扶贫产生持续的减贫效应决定于产业的选择，如果选择的产业符合集中连片特困民族地区的禀赋优势，收入弹性和需求弹性大，自然其减贫效应显著。根据这些地区的生态位和禀赋优势发展特色优势产业，特别注重非农产业的工业化发展和产业发展的绿色化，提升其产业的附加值。在产业选择和发展方面，应根据其禀赋优势，以市场需求为导向、以现代商业模式为载体、以社会资本为驱动力，让市场在产业扶贫中起决定性作用。在市场基础设施建设中政府应发挥恰当的规制和监管作用，并利用政府的优势作好监测和预警。
5.空间布局：在集中均衡中实现共享发展
由地理第一性和地理第二性所塑造的经济活动在空间上的分布是不均衡的，在空间上试图均衡配置经济活动只会阻碍经济的增长。研究证实，不平衡的经济增长和和谐性发展可以并行不悖，相辅相成[6]（P.3）。这就要一方面促进生产活动的集中化，另一方面通过实行各种政策来使各地区人民生活水平（包括营养、教育、健康、卫生）平等化。要获得经济集中化和社会平等化这两个方面的效益，就需要采取有利于实现经济一体化的政策行动。集中连片特困民族地区考虑到其地理禀赋和生态功能，在扶贫项目空间布局方面，按照集中均衡模式进行，一方面引导人口和经济活动向县域重点开发区及区域性中心城镇集聚，另一方面，基本公共服务的供给大幅度向边远乡村倾斜，让各族人民享有基本均等的基本公共服务，共享经济社会发展成果。
注释：
①习近平：关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明，新华网，2015年12月10日。
②中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报，新华网，2015年10月29日。
③国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见（国发〔2015〕72号），中国政府网站。
④中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议，新华通讯社，2015年11月3日。
⑤习近平在中央扶贫开发工作会议上发表重要讲话，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-11/28/content_5017899.htm 。
