乌鲁木齐市征地引发的社会风险研究
[DOI]1013939/jcnkizgsc201714227
1研究背景
征地作为城镇化建设的重要环节，已成为城镇区域经济发展的一把“双刃剑”。近日最高法院披露，拆件案在法院近五年所受理的所有案件中占比超过40%。据自治区国土资源厅上访数据显示，土地类纠纷占上访事件的80%，其中不乏因征地多次上访未果，而与当地国土部门发生冲突的事件。征地过程中，因征地补偿缺乏有效的征地安置导致失地农民要求政府再次进行补偿，引发征地矛盾冲突事件的发生。乌鲁木齐市作为新疆的首府城市，征地冲突事件的发生，对新疆地区的影响是巨大的，更是深远的。
2乌鲁木齐市概况
乌鲁木齐市地处亚欧大陆腹地，位于祖国西北部，新疆省的中部。乌鲁木齐市地势东南高、西北低，地形三面环山，北至阿勒泰山，南至天山，由北至南分别是准噶尔盆地和塔里木盆地，昆仑山横贯东西，简称“三山夹两盆”。乌鲁木齐市行政辖区范围包括天山区、新市区、米东区、头屯河区、开发区、沙依巴克区、乌鲁木齐县，简称“七区一县”。
3乌鲁木齐市征地存在的问题
基于对历年上访案件的统计可见，农民上访主要由以下原因导致：土地权属争议、土地纠纷、农地流转纠纷、土地利用纠纷等问题。其中土地权属纠纷及土地利用纠纷所导致的征地矛盾较多。详见下表。
31失地农户弱势地位凸显
新型城镇化建设带来了乡镇公共基础设施的建设与完善，带来了城乡区域间进一步的交流与交融，同时也带来了征地矛盾。随着市场化经济的不断发展，现有的征地补偿安置水平已愈来愈不能满足失地农民日益增长的物质需求，征地补偿安置标准十几年没有修订是不争的事实，征地难现象普遍存在，失地农民权益亟须保障。
32征地补偿政策有待更新
当下乌鲁木齐市土地征收补偿安置标准为《关于印发自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准的通知》（新国土资发〔2009〕131号）、《关于公布实施自治区征地统一年产值标准的通知》（新国土资发〔2011〕19号）文件与《关于自治区国土资源系统土地管理行政事业性收费标准的通知》（新计价房〔2001〕500号），131号文至今已执行7年、19号文已执行5年，而500号文已执行12年。
33征地政策执行补偿标准差异大
乌鲁木齐市的土地征收补偿标准的实施以《土地管理法》及自治区制定的征地补偿相关细则为主，然而在实际的土地征收补偿过程中，项目资金的差异导致征地补偿标准呈区域性差异。另外，同一个征地项目，失地农户协议签订的时间不同补偿款也存在一定差异。
34社会保障制度不完善
城镇化进程中，土地不仅是人类生产生活载体，更承载着失地农户的养老功能。失地农户失去赖以生存的土地后，需要其他载体以承接失地农户的养老。而当下，土地征收过程中，失地农户一方面想拿到更多的征地补偿款；另一方面又缺乏对政府的信任，征收双方都偏向于单一的货币补偿，最终只能靠失地农户自主解决养老问题。
4乌鲁木齐市征地社会风险规避措施建议
41提高征地补偿标准
提高征地补偿标准是保障失地农户利益的主要方式，修订土地征收补偿标准有着必要性与紧迫性。只有将提高后的征地补偿标准与合理土地征收安置方式相结合才能切实提高农民生活水平，可理解为是国家对失地农户的变相投资，只有这样才能发展失地农户，保障失地农户利益，促进社会经济持续稳定增长。
42规范征地程序
要着重完善行政审批等相关的征地程序制度，强化被征地农民在征地过程中的参与权和知情权。建立征地前的公告、听证和审批制度，以及征地中的民主决策制度和征用回转制度；建立征地中的权力制约、征地社会风险评估制度、社会监督机制，完善征收后公平有效的征地争议仲裁制度和司法救济制度；健全整个征地过程中程序的立法规制。
43多元化征地安置方式
建议强制性推广多元化的土地征收补偿安置方式，以社保安置为根本安置方式，结合就业安置、股份公司经营安置方式与货币补偿安置方式相结合，实现失地农民老有所依、病有所医，减轻农村子女养老负担，提升失地农民生活幸福感，让更多的劳动力解放出来，发展社会经济。另外，对于有条件的区县，可对失地农户实行异地安置，并将其土地使用权作价入股，提高耕地效益。或对失地农户进行就业安置，将失地农户的就业与养老依托于乡镇企业，降低征地社会风险，维护社会和谐环境。
44加强土地执法
建立严格的土地执法监察问责制，对本区域内违法违章用地事件不及时处理的，给予严厉处罚。对领导实行小组管理制，领导管理各组组长，组长没有按时监察所管辖区域内的违法违章用地、对违法违章用地事件没有及时处理，或对违法违章用地事件处理不得当，领导要承担连带责任。处罚的办法包括取消年底评优资格、扣除奖金等。
45完善征地风险评估系统
以切实地了解失地农户意愿为征地风险评估的基本前提，在做各项征地风险评估过程中，均要先做一定量的农户土地征收意愿调查，评估征地项目风险。建议地方政府做征地风险评估的管理者，由征地项目涉及乡政府进行具体的征地风险评估，当地的国土部门、维稳部门、信访部门等要积极地予以配合，各司其职，共同完成项目风险评估。
