荷兰职业教育与培训中的公私合作:学习、监督和治理
作者简介：王崇景（1972-），女，河南延津人，黄河水利职业技术学院讲师，研究方向为教育社会学。
基金项目：2016年度全国教育科学规划一般课题课题“循证实践视角下美国教师评价政策研究”（编号：BDA160019），主持人：段晓明。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）05-0156-05
一、前言
成功的职业教育与培训是“学习型经济”的基础，对于社会的创新能力起着至关重要的作用。卓越职业教育与培训的必要条件是教育机构与企业之间强大而有效的联系。公私合作关系将学校，企业，地方和区域当局以及其他利益相关者聚集在一起，提高职业教育与培训的质量，并以此来激发创新。
在荷兰，最近在职业教育与培训项目中开展公私合作项目侧重于：在高等职业教育建立专门技术中心（HBO）及在中等教育创建创新工艺中心（MBO）。荷兰现有超过40个中心积极开展职业教育与培训公私合作项目。在过去几年中，大量基金已投资于这些中心，并计划为其发展筹集额外资金。
2014年，BètaTechniek平台（PBT）对2011年建立的七个试点中心进行中期审查，表明这些投资已经产生了重大的积极成果。其中包括：与HBO和MBO中心相关学习项目的注册学生人数增加；教育和培训中的创新举措；企业和地区当局的共同融资增加；专门技术中心与创新工艺中心的制度化发展稳步推进[1]。
然而，与此同时，还有一些地区试点中心的初步目标难以实现。这些包括：新建“卓越人才”计划的招聘水平；有限的终身学习活动的扩大。特别是在中等职业教育创建创新工艺中心，私人公司的合同签署以及企业和教育机构的共同投资都严重落后于其原有业务计划所设想的水平，并提出其财务可持续性的问题。公私合作试点中心的经验催生了一系列关于如何将其嵌入到更广泛的创新体系以及荷兰教育体制框架中的紧迫问题。
首先，最具有挑战性的问题是如何将新型公私合作的出现与保障教育质量的治理体系结合起来，并确保公共资金使用的问责机制。他们的目标是设计新形式的公私合作，并开发新的职业教育和培训组织形式。这意味着这些中心的日常实践将与高等职业教育和中等职业教育既定的惯例不同。同时，中心需要试验空间。但目前荷兰教育机构的问责制是基于事先规定和事后控制相结合的，这些规定来源于既定的惯例和实践[2]。人们已经认识到，目前的治理形式和问责机制与中心的创新积极性之间存在不匹配现象。为了解决这个难题，有必要引入一个外部治理体系，允许创新和持续的监督和问责。
其次，职业教育合作关系的成功与否取决于不同项目的学习和跨领域合作能力。在寻找有效和创新的公私合作模式时，不可避免的会有失败和成功。我们从PBT“中期评估报告”看到，试点中心迄今没有完全成功实现其所有目标，而在每个类别中，某些中心比其他中心在吸引业务伙伴和提高教育计划质量和数量的创新方式方面更有效。监督和问责制允许跨机构学习，这种兼有利弊的做法可在个人和系统层面提升公私合作创造性解决问题和持续改进的机会。这种学习可以提高公私合作的质量，加快创新的传播速度，并有效利用公共和私人投资。目前的问责制和治理体系并不适用于支持跨机构学习和持续改进。
第三，重要的是要?J识中心运作的区域经济生态系统的多样性，以及他们为应对这些不同的环境而制定的战略和结构的变化。这意味着，在评估中心的绩效时，考虑到这种背景差异非常重要，而且万能标准并不适用。但是，各中心的战略和结构变化也增加了彼此相互学习实践的机会。
这三个问题最终归结为如何将区域和国家层面的公私合作报告和问责义务整合到促进学习和创新的外部治理体系中，同时在各个层面提供必要的问责制。
二、基于同行评审和相互学习的治理体系
（一）以学习为导向的外部治理体系
系统监测和比较不同方法在不同地方情况下的表现对于支持创造性解决问题和持续改进至关重要。因此，创建一个以学习为导向的外部治理体系非常重要。这对于中心来说尤为重要，因为它们具有创新性：我们还不知道最成功的中心会是什么样子。即使是最成功的中心，也会经常需要在其发展过程中适应并修改他们的计划和实践。学习是最重要的，因为它可以让我们更好的理解什么是最好的，最有效的公私合作。因此，以学习为导向的治理体系意味着中心可以根据相对的实施经验调整自己的实践和目标，同时也意味着评估标准可以根据其应用经验进行适当修改。以学习为导向的治理体系中，应该对中心负责的上级机构的总体系统（目标，指标，程序）提出修改建议[3]。
这种治理体系从根本上将学习和监督联系起来。学习不应该是一项独立的活动，而应该嵌入到持续的监督和问责过程中。中心不会投资于相互学习过程，除非他们认为这对他们的核心使命至关重要。但是，如果我们想要刺激学习，就需要将其与监测和评估系统结合起来[4]。监督过程的输出用于识别正面和负面的学习可能性。整合监督和学习并不是不言而喻的，通常这些活动是故意彼此分开的。造成这种情况的根本原因通常是监督过程直接与（公共）资金支出问责制相关。如果资助机构决定停止或减少公私合作（PPP）的资助，负面结果可能会对PPP的持续性产生直接影响。以公开和建设性的方式分享好的和不好的做法，这似乎与监测过程不相容。 然而，这不是一个最理想的情况，因为各中心会对监测过程中的信息有所保留，而最敏感的信息将不会在相互学习过程中分享。允许学习和监测的一个必要先决条件是，存在根据（共同）经验对绩效指标进行修订的余地。 经验主义治理包含在迭代周期中相关联的四个要素构成的多层次架构（如图1所示）。首先，与利益相关者协商，由“中央”和“地方”单位组合，临时确定用于衡量其成就的框架目标和绩效指标。对于中心来说，这些是首要的政策目标，例如提高教育质量；为企业的创新能力做出直接贡献；通过终身学习提高现有员工的流动性和灵活性；并促进企业家，教育机构和政府之间的合作。其次，诸如教育机构或中心等地方单位有广泛的自由裁量权来以他们自己的方式实现这些目标。第三，作为这种自主权的一个条件，这些单位必须定期报告其表现并参与同行评审――将他们的结果与那些采用不同手段达到相同目的机构的结果进行比较。最后，目标，标准和决策程序会由不断扩大的行动者组织进行周期性的修订，以回应审查过程中揭示的问题和可能性，并循环重演[5]。
这种方法可以应对目前广泛的“命令与控制”的管理失败现象。另一种方法是建立并监督组织的错误检测和纠正机制，要求它们根据有关类似环境中的失败情况的可用知识，制定系统的、可核实的计划，以查明和减轻其业务中可能发生的危害。经验主义不仅从传统的等级治理中相应地分化出来，而且也从委托代理关系改革中分化出来。
经验主义既不像传统的等级治理和新公共管理那样把政策概念和行政执行分开，也不像在交互治理中那样将它们融合在当地社区委员会手中。相反，它是基于互惠目标与手段的重新定义，从而为“网络治理”的实践提供架构。
这种类型的经验主义治理架构在欧盟范围内政策领域已经普遍制度化。这些领域从药物管理、金融服务、食品和药物安全、数据隐私和环境保护扩展到内部安全，促进就业和社会包容基本权利等方面。他们采取各种组织形式，包括联网机构，国家监管机构理事会，开放式协调方式以及官员之间的业务合作，这些组织形式常常相互结合。
（二）多层次社会协调和就业政策的同行评审和相互学习
在多层次背景下开展同行评议和相互学习的优秀案例是自21世纪初以来欧盟组织的就业和社会保护/社会包容性开放协调（OMC）进程。在该进程中，欧盟机构和成员国共同制定了广泛的共同的欧盟目标，政策指南和评估进度指标，并根据实施经验定期修订。成员国在欧盟公共原则下拥有较大自由，以适应本国国情和机构设置的方式实现这些共同目标，但必须根据既定的指标定期报告其战略计划和执行情况[6]。
然后，这些国家报告（有时称为行动计划或改革计划）由欧盟就业与社会保护委员会内的成员国代表进行同行评审，目的在于确定受审核国家需要改进的地方，及为面临类似问题的其他会员国提供更广泛的经验[7]。除了这些针对具体国家的审查之外，欧盟就业和社会保护委员会还组织了关于当前主要问题的定期专题评估，旨在促进相互学习当前解决具体政策挑战问题的可能办法，并进行多边讨论。这种专题通常采用创新的形式，例如邀请在特定领域表现不佳的国家对那些取得更好结果的国家进行研究。
除了这些对成员国计划和表现的内部审查外，委员会还组织了一个广泛的自愿的同行评审项目。在这些方案中，认为自己在更广泛的共同利益领域（例如激活服务的“一站式服务”）开发了优秀方案的成员国举办同行评审研讨会（为期一天半），邀请其他成员国的代表，包括独立专家，社会伙伴和非政府组织以及国家官员参加。这些研讨会经常涉及实地考察以及一系列政府和非政府专家对项目或实践的运作情况的介绍。这些研讨会的讨论重点在于确定符合当地情况关键因素，以及为适应其他国家和区域环境可能需要作出的修改。
三、荷兰职业教育与培训中的公私合作治理和学习实践架构
专门技术中心和创新工艺中心通过有效的公私合作，以提高荷兰职业教育和培训质量和创新能力。这些公私合作的长期成功取决于一个运作良好的外部治理体系。
经验主义治理的原则为该体系提供了基础。它是一??包括学习和评论系统的国家治理体系，同时，考虑到生态系统和这些中心的多样性。我们区分治理体系中的三个主要层次。首先，中心是特定生态系统的组成部分的区域性层面。我们称之为区域性的，但请注意，生态系统不一定受地域限制；它也可能覆盖分布在全国各地的工业部门。其次，包含整个中心组的网络层面。在此，通过同行评审和经验分享进行学习。第三，具有全面的监督体系的国家层面。图2说明了这个多级系统[8]。
图2 VET中的公私合作多层学习型治理体系
（一）区域治理
在区域层面，公私合作关系已经形成。在这里，教育机构与企业和其他利益相关者共同努力，提高职业教育质量，激发创新，为终身学习创造条件等等。整个治理体系的一个关键问题是确保中心和他们参与的活动“契合”生态系统。精简组织和使这些生态系统发挥效力的一种可能方法是建立一个论坛，将所有各方聚集在一起。论坛为企业和教育机构之间的协商提供了一个总体框架。在区域层面，有必要为国家层面建立的每项绩效指标设定适当的期望水平。这可以在考虑到区域多样性的同时考虑到国家治理体系的一致性。有一些通用的指标，但不能指望在不同的环境中具有相同的绩效。
区域层面为框架目标提供输入，并积极参与为其生态系统设定相关的绩效指标。公私伙伴关系将吸收广泛的区域利益相关者，包括尚未积极参与公私合作的利益相关者。考虑到区域需求是重要的，但难度很大，因为它似乎与国家层面的一致性背道而驰。虽然中等职业教育机构与一系列企业有着较强的工作关系，特别是通过公司内部培训组织，但这些利益相关者目前对资格标准的影响力非常有限。相反，资格标准是在国家一级制定的，没有考虑到区域需求。虽然该框架没有明确讨论资格标准的治理，但我们的基本逻辑和推理将有利于在这些情况下系统地考虑区域需求的情况。
（二）网络级治理
在网络层面，中心互动交流经验并促进学习。这里的目标是建立一个促进学习的系统，同时作为中心必须促进他们负责的机构进行监测和报告的连接。考虑到HBO和MBO之间的广泛差异，在两组中心组织同行评审活动是很自然的。但为两组中心之间提供相互学习和交流良好做法的机会也很重要，特别是围绕从MBO到HBO的学生合作项目和工作量问题。 这种同行评审和相互学习活动可以采取多种形式。首先，可要求中心审查彼此的年度进展报告，并根据商定的可分组管理的国家和地区指标讨论他们的相对绩效。其次，中心可以通过比较好的和坏的执行者来确定具体的问题主题（例如MBO的合同研究或HBO的人才计划）以供深入审查。
（三）国家层面治理
在国家层面，正式的审查委员会应监测和评估中心的活动。在这里，分别组织对HBO和MBO中心的审查是很自然的，同时考虑到两个组织之间的相互关系。审查委员会应该是外部的和独立的机构，但所有利益相关者都应参与创建包括区域经济发展论坛和经济事务部以及教育和文化部在内的评估框架。该框架应包含明确的框架目标以及一套具有操作性的绩效指标[9]。因此，用于监测和评估中心绩效的指标应该是审查委员会与中心网络以及其他利益相关者之间协商的结果。被监控的单位在确定相关指标时应该具有发言权。
四、荷兰职业教育与培训中的公私合作治理对我国职业教育的启示
（一）完善实施职业教育PPP的制度条件
从公共管理及公共政策维度审视，作为一种公共服务与设施的提供机制，PPP模式与政治、经济、社会层面中的诸多因素密切相关，其必然受制于不同的社会条件及制度环境。尤其是经济社会发展环境、体制管理架构、公共及私人部门的特征等具体条件。而这些内容恰恰是我国职业教育领域所缺乏的，诸如职业教育PPP模式指导性立法，特别是私人部门进入职业教育领域的准入制度、利益分享即风险分担制度、监督管理制度及争端处理和退出机制等。在建设这些制度时要注意制度的内在激励性，可以对吸引私人部门参与职业教育形成持久的动力，还要在市场经济条件下有效降低职业教育运作中的交易成本，从而形成促进职业教育PPP模式可持续发展的制度保障。
（二）成立专业化、独立的发展促进机构
PPP模式的运作涉及不同部门之间的协调沟通，所以在很多PPP体系成熟的国家，如荷兰，都普遍设立了专业化独立性的PPP主管机构，负责PPP模式的筹备、审批立项、业务指导、考核评估及推广工作。尽管我国已经建立了国家财政部PPP中心，但鉴于教育甚至是职业教育的特殊性和重要意义，我们应该设立专门的职业教育PPP促进机构。除常规的政府工作人员之外，要聘用专业学者、富有经验的私人企业管理者作为顾问，共同参与职业教育PPP项目的事务管理，避免在很多问题上存在的“外行指导内行”的尴尬局面，消除跨部门合作带来的多头无序领导、成本高、效率低的弊端。建议成立一个隶属于教育部的专业化的教育事业PPP办公室，统筹协调全国教育PPP工作并指导各地工作的开展。
（三）审慎选择合作伙伴并加强多重监管
鉴于职业教育多方合作的复杂性，要使其合作关系成功实现，必须充分考虑各利益相关者的目标基础。荷兰公私合作项目之所以具有强大的生命力，其关键因素在于其选择了实力较强且社会责任感较强的私人合作部门。这既符合公共培训机构实现社会责任的需求，同时，也遵循了私人部门追求个体利益最大化的本性。因此，我国在实施公私合作项目是，必须考虑私人培训以何种形式进入职业教育领域，是否与政策设计初衷相一致。为此，除了要注重选择合作伙伴的基本原则――文化耦合、优势互补、目标协同、互利共赢――之外，还要从PPP项目所面临的特定风险角度着重考量私人部门的合作适宜性，建立规范的PPP模式合作伙伴关系的遴选机制和评价指标体系。同时，从项目的规划设计开始就要加强公共部门、社会公众、专业力量和新闻媒体等多元化的监督，形成有效的多重复合监督体系。
