完善基本公共服务均等化的地方财政政策探讨
中图分类号：D912.2 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）03-0332-01
一、基本公共服务均等化的概念与特征
基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。
它具有区域性和相对性。区域性指在一定的区域范围内，也可以根据经济社会发展的情况，按照公共服务均等化的理念和要求，缩小公共服务差距。相对性是指在实际中，基本公共服务均等化是一种执政理念和政策取向，主要是尽量缩小差距或把差距控制在一定程度内，但不意味着非要达到数量指标的完全一致。
二、基本公共服务均等化与公共财政的关系
基本公共服务均等化与公共财政关系十分密切。从公共服务的性质看，政府是公共服务的承担者，公共服务的目标和要求主要通过财政政策贯彻落实，财政政策影响公共服务趋向，财政保障能力决定公共服务的水平。因此，基本公共服务均等化体现了财政政策的“公共性”。从公共财政来看，其目标是满足基本公共服务的需求，其基本方式是提供满足公众需要的公共产品和公共服务。
三、基本公共服务均等化发展问题分析：以湘南L县为例
湘南L县总面积1375.24平方公里，辖17个乡,5个镇，2009年总人口32.17万人，其中城镇人口10.21万人，农村人口21.96万人。
（一）基本公共服务供给不足
受县级可用财力制约，L县的卫生、社会保障等基本公共服务供给不足问题突出，基本公共服务水平较低。如在社保方面，该县基本上依赖上级财政投入。而应配套投入部分难以到位，使得供需矛盾突出。2009年该县特困应享受农村低保农民有22501万人，实际仅有14539名农民享受了低保，只占应保人口总数的36%。在环境保护方面，该县矿区污染严重加剧，虽然对于主要矿区环境治理已投入3000余万元，其后续工作仍需投入资金23亿多元。
（二）县域经济发展缺乏有效的财力保障
L县是典型的资源型经济县。长期以来，财政对矿产资源税费的依赖过重，除煤炭、小有色金属矿外，缺乏以重大产业项目为支撑的大宗稳定的后续财源。
这使得地方财政收入占GDP的比重呈下降趋势。2002、2005、2008年地方财政收入占GDP得比重分别为6.6%、3.9%、3.4%，呈下降趋势。2008年比2002年下降了3点2个百分点。
（三）财政体制制约着县级财力增长
1994年分税制改革后，各省照搬中央做法，建立了地方财政体制。但是这一体制存在着在着事权、财权界定不清晰；转移支付制度不规范的问题。在事权、财权方面，由于县级部分财政收入被强行“体制上解”，一些支出往县级下移,形成了“财权上收、事权下放”的格局，县级财政困难重重。虽然2010年湖南推行了“省直管县”的财政体制改革，但这只是财政管理方式的变化，财权与事权不对称问题仍未改变。“省管县”后，原来由省、市、县三级配套变成省、县配套，加大了县级财政支出压力。如2009年该县新上项目43个，其中要求县级财政配套资金3325万元。在转移支付方面，长期以来，具有均等化功能的一般性转移支付只占10%，但税收返还占50%以上，目前仍占42%，结构不合理。
四、完善基本公共服务均等化的地方财政政策
（一）在财政投入方面，创新财政投入方式
在财政投入方面，除了要加大财政投入力度外，还需创新财政投入方式，积极探索通过“购买服务”等方式，将财政投入由“养人办事”向“办事养人”转变。要采取规范化的财政贴息、适当补助、财政融资等手段，以地方财政为信用主体，积极争取国有银行信贷投入，采取“财政融资、统借统还、专户管理、融投分离、财银合作、互信共赢”的运作模式进行财政融资，多渠道带动和集聚社会资本，投入城镇基础设施建设。要积极发挥财政资金乘数效应，引导和带动外来资本、金融资本、民间资本参与县级产业结构调整、公共服务建设项目。
（二）在财政支出方面，要优化地方财政支出结构
财政部门要正确认识和妥善处理基本公共服务均等化中的结构布局，在财力的安排和使用上，要坚持以人为本，统筹兼顾，科学城乡规划，重点支持教育事业、公共卫生、城乡社会保障等方面的发展，着力解决人民群众面临的突出困难和问题。
（三）要逐步完善地方政府财政体制
第一、规范政府间的事权、财权划分。这能提高地方政府公共产品和公共服务的供给能力。具体措施如下：1.县域内的社会保障、公共卫生等公共服务支出，由于很大的外部性，应由中央、省、县共同负担改为中央与省负担。2.农村公益事业支出，根据不同地区设定不同负担比列，由中央、省和县三级政府共同承担。3.要合理划分省以下各级政府的支出职责、调整部分主体税收下放县级的比例，增加县级财政收入。设立县级主体税源，确保县级财力有实质性的增加。4.要将政府间基本公共服务的事权、财权划分纳入法制化轨道。
第二、规范政府间转移支付体。这能均衡地区间财力差距，促进各地基本公共服务均等化。首先要建立纵横交错的转移支付制度。建立中央对省级、县级转移支付以及省对县级的纵向转移支付制度，建立不同地区间横向转移制度制度。其次是要增加具有均衡地方财力作用的一般性转移支付的数量和比例，压缩专项转移支付规模。此外，要完善转移支付的计算方法，要将与财政收入和支出相关的因素按不同权重加以考虑以建立科学客观的公式。最后要建立合理的转移支付形式，扭转大量资金流向经济发达地区的不合理分配方式。
作者单位：湖南省怀化市洪江市财政局
