关于拓宽城市地方财政收入来源渠道的思考
近年来，很多城市地方政府（以下简称地方政府）在“经营城市”的口号下，把土地储备作为提高地价、增加政府财政收入的捷径。据全国人大2007年《土地管理法》执法检查组的报告，“1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元。”应冷静思考这种现象背后的实质所在，即地方政府财政收入体制严重缺失，具体情况见表1，表2所示。
一、地方政府财政现状分析
1、地方政府支出规模膨胀与收入规模狭窄之矛盾
以上数据验证了近几年来我国公共财政中所存在的“中央财政占总收入的55%，支出只占30%左右；而地方政府财政总体收入占不到50%，却承担着近70%的支出”的突出矛盾。因此导致了地方政府财力拮据问题凸现，财政收支缺口日益扩大。
2、地方政府收入来源受限之矛盾
从税收角度来看，自20世纪80年代后期以来，随着支出任务与收入分配体制逐步脱节，尽管1997年实行的分税制改革使得地方政府拥有一定的税收收入，但除营业税收入较大，税源较稳定外，其余都是一些零星分散，征管难度较大的小税。在税收体系尚不完善以及主体税种缺乏的现状下，使得地方税收占全部税收总额的比例较小。目前我国地方政府增收缓慢，不但缺乏稳固的财源作为基础，而且财政收入来源单一、结构简单。有些地方政府财政收入过分依赖当地几个大企业、大公司的税收缴纳，有些则依赖其特殊地理位置或自然条件形成的单一税源。其次，按照我国《预算法》规定，地方财政不得编制赤字预算，不能发行地方公债，相当于从完整的财政收入结构中又减少一条资金来源渠道。再次，作为补偿行政机构提供服务报酬的政府规费项目也不足以承担起弥补巨大的财政收支缺口。而在有限的财力下，地方除了依赖国家的转移支付以外，只能获得中央政府转贷的外国贷款或从国家开发银行贷款中取得资金。
二、地方财源渠道狭窄是导致“以地生财”的基本动因
地方政府大量卖地的行为既包含政治因素，如大规模进行城市建设、吸引投资以提高政府政绩；也包含经济因素，如在现在地方财税体制不完善、收入来源有限以至收支缺口扩大的前提下通过巨额的地价满足财政需要以促进城市各项指标发展。可以从承认地方政府举债权，实现其债务收入，并建立地方公债制度这一角度来扩大地方政府的资金来源渠道。转贴
三、地方政府举债的理论依据与可行性分析
1、地方政府举债的理论依据
众所周知，举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权，随着我国分税制的逐步推行和规范发展，也必然要求中央政府充分考虑地方经济社会发展的客观需要，给予地方政府在规定范围内发行地方债券的权利，既可减轻其对中央政府的依赖，也可降低其透支手中可控制的有限资源（如土地资源）的强烈动机。
2、地方政府举债的合理性
第一，地方政府举债有利于缓解地方财政困难。地方政府应当通过信用形式筹集必要的建设资金，一则可以缓解地方财政困难，二则可以提高区域内资金的利用效率并拓宽公众的投资渠道，形成利益共享的效应。
第二，银行储蓄存款的持续增加为地方政府举债提供了广阔的操作空间。多数居民在已满足基本生活前提下，正在等待消费结构升级产品及服务的出现，手中持有大量积蓄。同时，很多人出于应对教育、住房、医疗、就业体制改革的动机，主动调整了以往的消费、储蓄比例，消费倾向降低，增加的收入更多地储蓄于银行，或寻找投资渠道，以求保值增值。
大量社会闲散资金的存在及其对稳定投资渠道的寻觅，为地方政府举债提供了广阔的空间。
四、建立地方政府举债制度的政策建议
从保证城市的可持续发展、建立和谐社会的目标出发，通过承认地方政府的举债权，允许其建立公债发行制度，能够有效治理地方政府这种疯狂“卖地”的不当行为。同时，根据我国目前的现实情况，建立地方公债制度不仅是必要的，也是可行的。因此，笔者此基础上提出以下三点相关建立地方政府公债发行制度的政策建议。
1、应适时修改《预算法》，完善地方公债立法
地方公债的发行应该先采用间接公募形式，即将发行的事项委托商业银行，并规定一定的条件，由银行向公众募集，在金融机构的窗口销售，待以后条件成熟，再逐步过渡到公募招标发行。
2、要建立地方公债的减债制度
在允许地方政府发行公债的前提下，应同时考虑到地方政府对举债行为产生过度依赖的可能性。为避免地方政府只顾举债而忽视偿债所导致的债务负担出现逐年滚雪球似地膨胀，均衡地方政府各年度债务负担，保证地方公债的按时偿还，地方政府应在本级预算中设立偿债基金，每年从财政收入中按一定比例计提并存入基金，用于地方公债本金的偿还，利息则通过年度支出预算安排。
3、要建立地方公债风险监控和评价制度
地方政府发行公债，尽管能增加当期财政收入，但毕竟由于存在远期的本息偿还问题而产生一定风险。有鉴于此，必须将地方公债纳入相应的公债风险的监控与评价制度之中。
