新制度主义对改善政策研究的意义
[中图分类号]F091.349 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234(2010)03 ― 0013 ― 02
一、新制度主义:制度主义的“重新发现”
《政治学》一书中,亚里士多德对古希腊城邦制度进行了对比研究,开创了政治学领域内对制度研究的先河。直到20世纪前期,对制度进行研究一直是整个政治学科的核心内容,政治学家们试图通过找寻到一种完善的政治形式,实现各种政治原则。从这个角度上讲,制度曾是政治学发展过程中的主要研究对象,在此基础上形成的政治学可以称之为“旧制度主义”,其中的制度多指实体性的组织与结构。
资本主义国家建立起来之后,政权形式得到不断完善,政治制度也日趋稳定。与此同时,以静态制度为中心的研究范式受到了行为主义公共政策研究范式的挑战。二战后,政治研究开始强调个人主义为中心的研究方法,形成了行为主义与理性选择理论,这种局面一直持续到上个世纪70年代末,行为主义理论因为过于注重政治形式,对政治实质的揭示显得不足;因为强调方法论,而轻视了对于实际问题的研究;因为倚重科学研究的方法和技术,抛弃了历史方法。这些使行为能解释“所有政府现象”的观点受到越来越多的质疑:行为必定发生在制度环境中,所以行为主义理论也必须考虑制度因素。1984年,詹姆斯?马奇和约翰?奥尔森发表文章《新制度主义:政治生活中的组织因素》,使制度主义在政治学研究领域中被“重新发现”,进而诞生了新制度主义研究范式,制度研究开始重回主流政治学研究视野。
二、新制度主义对制度概念的发展
新制度主义并不是对旧制度主义研究范式的简单回归,它“不再强调政体对社会的依赖,而是主张相对独立的制度因素和社会间的互相依赖性;不再强调微观过程与历史效率性的首要地位,而是主张过程的相对复杂和历史的无效率;不再强调选择和分配的结果,而是主张行为的其它逻辑与意义、象征行为的核心地位” 。①新制度主义试图将其它的制度因素,解释为形成行政行为与公共政策的自变量。
作为新的研究范式,新制度主义除了批判行为主义,对旧制度主义的合理处也进行了继承。它吸取了社会学、经济学和法学等学科的内容,并采用了行为主义的研究方法。因此,新制度主义将制度概念的涵义进行了新发展,表现为:第一,对制度概念的理解由静态转向了动态;第二,将制度的范围进行了相应扩展,从正式的规则和静态的结构拓宽到非正式的惯例、观念和结构。
但是,“新制度主义并不是由一个学派提出,有明确理论系统的理论,主要是一种学术上的潮流。”② 由于对新制度主义进行研究的学者众多,形成了各种不同的流派。在对新制度主义进行分类的诸多标准中,以罗斯玛丽?泰勒和彼得?霍尔在其论文《政治科学和三个新制度主义》里提出的分类标准最为出名,他们把新制度主义分为理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义。这些分类都被称为新制度主义,表明彼此间存在着一定的共性,即都承认制度的重要性,只是研究者的视角和侧重点不同,形成了不同流派。
“政治学研究的主要是政治行为和政治过程,而这种行为和过程,在现实的政治实践中,主要表现为政策过程,即政策制定、政策执行和政策评估等。” ③新制度主义作为新的政治学研究范式,对政治学发展起到了很大的推动作用,也必定会对公共决策的研究起到很深的影响作用。
三、新制度主义对改善政策研究的意义
(一)新制度主义拓宽了学界对政策变迁过程研究的视阈
在新制度主义研究范式出现之前,行为主义学者认为,个人和其行为造成了政策的变迁,制度所起的作用有限;而旧制度主义研究者的视角则放在正式和宏观的制度,认为正式的制度结构变化造成了政策的变迁。
新制度主义以制度研究为中心,对公共政策的变迁进行研究。理性选择制度主义认为,制度之所以产生是因为人们可以从制度过程中受益,但是当制度一旦形成之后,对个体也会形成反向作用,通过左右其策略选择来影响政策。一方面,制度借助行为人影响了政策结果;另一方面,个人基于需要塑造了制度,通过制度创新来提高自己的收益。
历史制度主义通过路径依赖和制度变迁理论,来解释政策为什么能在变迁时保持着相对稳定。信息不对称造成的“黑箱”使决策者为避责而倾向于减少决策风险并选择短期政策,故意设障延缓政策变迁,增加政策变迁需要的成本,这加强了对路径的依赖。但政策迟早会发生变迁,这是作为否决点或否决者的政治组织或行动者的态度立场,会对政策选择起到重要的影响。否决点和否决者在不同的制度结构中不同,在特定的制度结构里,要想使政策能够顺利通过,必须获得处于重要且关键位置的否决者的支持。
总之,新制度主义理论使得政治学者能够结合制度、环境和行动者,从宏观、中观和微观多角度多层次观察公共政策变迁,使公共政策研究更加深入,结论更加趋向于真实。
(二)制度的引入,使对政策结果形成的解释更具说服力
多元主义认为,公共政策过程是党派与利益集团之间斗争和妥协的过程。精英主义则认为,政策制定更多依赖的是精英间的相互妥协。新制度主义将研究视角从人转到了制度本身,“认为社会科学如果能从对结构的分析入手,在此基础之上再考虑人的单独影响,会获得更强的解释力。”① 按照新制度主义的观点,“行为――政策结果”的研究模式过于简单,对政策结果的解释很难具有说服力。因此,新制度主义这种“简单”的模式进行了扩展,把制度因素纳入政策过程,提出了两种新的模式,即:“行为――制度――政策结果”与“制度――行为――政策结果”模式。公共政策研究因为制度变量的加入变得愈加复杂,但更多变量则有助于探索更多的理论模式,进而提出新的政策研究框架。
由于制度安排不同,同一政策会在不同国家产生不同结果。历史制度主义在分析政策系统差异时,着眼点放在制度的中层结构上。公共政策研究里的“制度”概念一般是指生活中的政策网络。权力和利益在政策网络里起到了重要作用,通过制度因素的界定功能,影响政治主体在政策结果里的权力布局,并依靠政治主体在组织里的地位来决定利益格局。主体行为因为受权力结构和利益目标的束缚,权力、利益和行为间会产生不断的协调过程,“在公共政策的过程中,大量的政策活动与和各种参与者间建立与维持秩序相关。看似更多的是沟通而不是决定”, ②这种协调的过程,只能建立在依靠政治主体相互信任形成的社会资本基础之上,是公共政策秩序的前提条件。
新制度主义认为政策选择是在制度约束的前提下,政策网络中主体相互博弈的结果;同时,政策选择会通过制度这条途径,影响观念文化和意识形态。政策过程中,这种矛盾的根源在于适应性逻辑和结果性逻辑的冲突,要想协调这种冲突,政策网络中的主体也必须通过“适应性”来建立对其他主体的信任,允许其它主体对自己的政策进行修改,以最低限度地减少冲突。所以,冲突也是政策结果形成的各种原因之一。
(三)新制度主义对政策研究的发展具有建构意义
自从形成独立学科以来,政策科学之所以离理想目标仍相距甚远,很大部分原因是学科内部存在困境。首先,研究取向上存在着二元矛盾。面向过程的公共决策,以管理科学和系统科学为基础,以理性为度量,形成了依靠行为主义指导的政策分析;但是面向政策的知识需求,则是以理论和知识为基点,以公正等价值为度量,形成了政策的研究制定过程,此种矛盾形成的分裂,影响了政策学科的更深一步发展。其次,行为主义思潮汹涌,对政策的研究过于泛技术化,“把政策分析建立在科学哲学与实证主义方法基础之上,此种倾向是不正确的。” ③
因此,新制度主义研究范式需要对政策的研究进行重新建构。宏观层面上,对制度进行分析是政策科学的部分内容,在这个过程中要考虑价值要求,因为价值会在制度的变迁和政策过程中得到一定程度的体现。从具体的环境出发去考察政策问题,才能对政策选择的必然性和偶然性作出正确分析,同时还要注意避免抽象地讨论政策结果,并在推论的基础上研究政策效应。
中观层面上,旧制度主义以国家为中心,着重从宏观层面上进行分析;而行为主义则以社会为中心,看重从微观上对个体行为进行研究。新制度主义相比较而言,处于中观层次,对下通过整合微观的个体行为进行分析,研究政策网络与团队运动;向上则通过对宏观结构与法律分析进行整合,研究制度变迁的过程和结构。在解释政治事件时参考背景和结构等方面的因素,通过制度学习和路径依赖等理论去解释制度的变迁。
微观层面上,行为主义研究者信赖的技术只是工具而不是学科发展的阻碍,所以我们要在国家的制度框架内、在相关历史背景中,赋予技术以现实性意义。新制度主义既然可以采用行为主义研究的相关技术,也同样可以使用相关实证研究的技术对政策进行分析。为了更好地解决公共政策存在的应用性问题,可以先由新制度主义来关注问题,再由行为主义研究方法来进行论证。
四、结语
新制度主义为各种公共政策存在的异同提供了制度性解释维度,研究通过特定的部门或政策领域进行展开,这是其进步之处。但同时,新制度主义本身比较笼统,研究的范围也很宽泛,暴露出了一些不足。如在其三个子派别研究理论方面,理性选择制度主义因过分强调制度和人的双向互动与影响,使得在对制度来源问题进行解释时造成了重复和循环论证;历史制度主义所进行的制度间比较经常是一种事后性的描述,对制度发展进行预测方面力不从心;社会学制度主义的“适宜性”逻辑概念,本事具有模糊和不确定性,研究方法上也忽视了对个体进行分析。因此,若能对新制度主义的流派进行整合,形成比较清晰的理论体系,对改善政策研究的意义将更为深远。
