基于PPP模式的开发性金融支持与创新机制研究
自中共十八大提出“要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”以来，PPP（Public-Private-Partnership）模式受到各级政府部门的空前重视。PPP即公私合作制，是指公共部门为提供公共物品或公共服务，与私人部门以正式协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。长期以来，中国公共物品及服务主要由地方政府及政府背景的企业提供，与惊人的经济增速相较，公共供给领域政府财政负担重、企业运作效率低、产品服务质量差、公众满意度低等问题却不容小觑。当前中国经济已步入“新常态”，地方政府依靠融资平台推动基础设施建设的发展模式已难以为继，PPP有望成为落实国家战略的重要宏观管理工具。
2015年，国家发改委、国家开发银行联合印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，对发挥开发性金融积极作用、推进PPP项目顺利实施等工作提出具体要求。相比商业性金融机构，开发性金融机构（DFI，Development Finance Institutions）以国家信用作为支持，在中长期融资方面具有传统优势；开发性金融机构可利用金融市场上的优势地位，集中调配资源，组织各类金融机构为PPP项目提供综合金融服务。本文试图在分析PPP模式特征、开发性金融支持PPP模式原理以及借鉴国外先进经验的基础上，细化开发性金融围绕PPP项目开展金融服务创新的思路，以期对政策实践具有参考。
一、PPP模式的定义与特征
目前，部分地方政府对PPP模式存在普遍的误解，将PPP模式简单等同于特许经营或一种融资手段。本文定义PPP模式内涵如下：从微观上看，PPP模式是一种公共物品提供过程中兼顾公私部门利益的制度安排；从宏观上看，PPP模式是一种重新塑造政府与市场边界的战略管理工具。PPP模式的特征决定了PPP投融资的实现形式将与常规的企业信贷存在较大差异，对为PPP提供金融服务的金融机构提出了更高的要求。具体来说，PPP模式具有如下特征：
首先，公私部门联合体对项目负责。PPP模式则以合同为基础，政府通过引入私人资本参与合作，共同发起联合体，即特别目的公司（Special Purpose Company，简称SPC），由SPC负责项目进行项目的融资、建设并承担相应风险。避免了传统招投标模式的公共供给项目建设中的管理缺位或监督失效。
其次，风险转移与项目融资。PPP合同中包含公私部门之间对于风险分配的详细规则。和常规政府外包式采购对比，PPP更大程度将风险以及责任转移至私人部门，一旦政府制定了公共供给的质量以及定价标准并采取可信的监管手段，双方设立的SPC便对项目拥有具体运营与建设的实际控制权。SPC也即成为PPP的融资主体，项目融资的特点即在于一切融资行为基于项目的预期收益、资产情况以及政府扶持措施的落实情况的而不是政府或者私人资本一方或者两方的资信来安排融资，其融资的形式、交易结构的设计、融资的规模以及成本的多寡都与项目资产情况密切相关。
再次，合作（合同）的长期性以及不完全性。PPP项目期限一般根据项目关键设施的寿命以及投资回报期来进行确定，特别是对于道路建设、污水处理以及供水、供电等行业的PPP项目来说，一般的项目期限可高达20-30年。由于项目合作关系的长期性及经济与政治环境的不确定性，PPP合同具有天然的不完全性。双方在合作之初，便需要考量各自的信用情况以及履约能力，作为主动风险承担方的私人部门在决策过程中需要注意项目全周期的成本与维护费用、提供服务的成本以及市场变化产生的风险，以此作为基础来制定项目的实施策略。
最后，风险控制的复杂性。PPP项目是一个复杂的系统工程，由于涉及较多主体，其风险控制相对复杂。其涉及多个方面，包括（1）政策风险，即项目实施过程中政策或者审批情况的变化影响项目的盈利能力；（2）信用风险，PPP项目多方参与，周期较长，各个合作方均存在能否履行合同约定的信用风险；（3）汇率以及通货膨胀风险，在外国（本国）市场开展PPP项目时需要考虑项目实际收益问题；（4）开发风险，在PPP项目之初，参与方需要应对不能中标情况下的各类费用损失，如可行性研究费用，项目调研费用，咨询机构费用，投标费用等等；（5）完工与运营风险，在项目建设和运营过程中，需要考虑项目如期完工以及完工后面临的市场情况变化、技术变化、运营管理问题等等；（6）法律风险，包括合同纠纷、项目运作过程中各项权属存在争议等等。此外，还需要考虑政府官员腐败、环保问题、残值风险、融资困难等情况，实践中，项目失败主要发生在项目的建设后期或运营前期。
二、开发性金融对PPP模式的支持机理
1. 开发性金融的定义及主要应用
为解决发展经济建设中的市场失灵难题，部分国家尝试以在制度领域进行创新，构建一种角色介于市场与政府之间，以市场化手段实现政府目标的金融制度，开发性金融逐渐被探索发掘，形成独立的金融形式。 开发性金融的概念形成自20世纪90年代，Schreiner与Yaron（2001）认为开发性金融专指政府为提升社会福利，以政府为主体发起设立的或者资源主要来自于政府的金融体系，其向制度落后的经济体或者一般金融机构无法覆盖的行业或主体提供金融服务；陈元（2010）将开发性金融定义为国家或国家联合体通过建立具有国家信用的金融机构，为特定需求者提供中长期融资，同时以建设市场和健全制度的方式，推动市场主体的发展和自身业务的发展，从而实现政府目标的一种金融形式。开发性金融与一般性金融皆追求利润，但开发性金融不以赢利为唯一目标，其依靠制度建议、信用建设来营造和完善市场；开发性金融是政策性金融发展到一定阶段的产物（张朝方和武海峰，2007），因其以市场业绩为支撑并强调市场效率，作为一种独立的金融行为区别于政策性金融（李志辉和王永伟，2008）。
开发性金融与城镇（市）化以及基础设施建设相关的研究一直以来都是关注的焦点，陈元（2010）强调了城市化过程中的资金约束以及开发性金融对缓解这种约束的独特功能；宋艳丽和王冠群（2013）认为我国经济转型时期，提高经济质量、提高各领域自主创新能力问题要求开发性金融资源具有更高配置效率，开发性金融支持小城镇发展质量具有重大意义。目前开发性金融在PPP模式领域应用的研究相对较少，财政部科研所课题组（2005）曾提出以PPP模式与开发性金融结合作为准公共品投资的解决方案，但未对其加以细化。
2. 开发性金融对PPP模式的支持机理
如前文所述，目前我国的开发性金融定位已经逐渐明晰，其支持范围已经包括了基础设施建设与城镇化、经济增长、新兴产业支持与产业升级、农村金融、碳金融等领域。总结开发性金融的发展历程，其特征主要包括几个方面：
第一，以国家信用为基础，以市场业绩为支持。这是开发性金融的首要特征，使得开发性金融机构既区别于商业性金融机构，又在政策性金融机构基础上进行了深化发展。开发性金融机构享有准国家级别的信用并以此为基础发行金融债券，其强调市场业绩目的并非是盈利，而是为了保障开发性金融机构支持市场建设的延续性，避免纯粹以补贴形式开展的政策性金融引发的道德风险。
第二，建设制度与建设市场。这是开发性金融区别于传统商业性金融的主要特征。商业性金融机构一般遵循即有的市场制度与规则开展业务，而开发性金融则是运用国家信用，发挥其在国家战略方向领域的信息优势，主动建设市场，在缺少市场的情况下通过融资手段建设市场，在存在市场的情况下则进一步完善市场。只要是符合国家战略发展方向、前景光明却因为制度建设不健全而令商业性金融机构望而却步的行业，都是开发性金融发挥其优势的领域。开发性金融机构以融资作为杠杆，建立市场主体，然后孵化、培育、加强、完善企业法人，最终借由国家、地方政府、开发性金融机构几方信用形成合力，产生市场主体。
第三，协调与组织政府增信。开发性金融将国家信用与开发性金融机构信用相融合，双方通过共同建设信用体系和制度体系来防范风险。开发性金融机构协调双方主动构建风险分担机制，优化信用资源配置，有效控制信用风险。
第四，在国家战略基础上，发挥开发性金融孵化的优势。开发性金融功能的核心即“政府选择项目入口――开发性金融孵化――实现市场出口”的融资机制，在国家重要的战略方向上，运用开发性金融融资推动项目建设和融资体制建设，完善法人、治理结构、现金流和信用四大方面建设，最终实现市场出口，令其参与融资的项目在未来可以市场化的形式来偿还融资。
开发性金融通过发挥自身优势，能在PPP模式发展尚存在缺陷的情况下率先进入该领域，建设并推动市场和制度发展，最终引导商业性金融积极参与PPP模式的相关金融服务。
第一，开发性金融发挥其组织增信的优势，可有效降低政府与私人资本的交易成本。PPP模式开展过程中，政府与私人部门的相互信任与长期合作是一切工作的基础，然而在国内PPP发展的历史中，已经出现了多起因政府未能履行约定而造成项目失败或者私人部门遭受损失的例子，如政府不履行合同要求进行付费，政府在PPP项目运作期间增加同类基础设施施工等；也有私人部门通过一些手段将项目收益转移进行自身企业的情况。政府与私人部门相互的违约倾向、信任缺失以及沟通成本高昂将为项目的失败埋下隐患。开发性金融机构的角色介于政府与市场之间，通过对组织增信以及协调政府与私人资本之间的关系等手段，可有效降低市场中的交易与沟通成本，促进政府与私人部门的长期合作，使得彼此信任得已落实。
第二，开发性金融可发挥其建设制度和建设市场的功能，在PPP市场尚未成熟的阶段率先参与PPP相关领域，参与市场与制度建设，整合各方资源，根据PPP的项目特点开展相应的投融资工作，并以融资作为杠杆，通过与政府进行协调，对PPP项目相关法人主体进行孵化、培育、加强、完善。
第三，开发性金融参与PPP项目相比传统商业性金融机构效率更高。开发性金融机构区别商业性金融机构，不单纯追求股东利益，以盈利作为唯一目标，而是从落实国家战略性思维以及宏观的角度，为经济社会的长久发展提供支持。由于制度缺失、信用缺失导致商业性金融难以涉足的领域，如支持PPP项目融资方面，开发性金融将有效发挥其高效特征。
第四，开发性金融可弥补PPP项目融资中，商业性金融机构资产负债不匹配的缺陷。PPP项目融资受制于其较长的建设周期（3～5年）以及更长的利益回收周期（20～30年），常规的商业性金融机构受制于资产负债匹配因素，提供如此中长期的贷款存在困难。而开发性金融机构以国家信用为基础，发行中长期的债券，可有效解决PPP项目融资存在资产负债不匹配的难题。
第五，开发性金融机构具有更强的协调与组织金融机构的能力。由于PPP项目是一个复杂的系统工程，其对金融服务的需求也不仅仅限于贷款，项目的主体可能衍生出运营与投资咨询、投资银行、项目保险等多层次需求，以国家开发银行为代表的我国开发性金融机构本身具备金融领域“全牌照”的资质，同时开发性金融机构具有较强的组织与协调金融机构的能力，可集合各类金融机构的优势，为PPP项目提供多样化的金融服务。 三、开发性金融支持PPP模式推广的国际经验
21世纪初以来，以国家开发银行为代表的我国开发性金融机构便开始参与境内外各类PPP项目融资，多采取开发贷款以及银团贷款的形式。相较而言，海外开发性金融机构参与形式更为多样化。为实现开发性金融应具有的健全制度、建设市场等职能，海外开发性金融机构除了开发贷款以外，还积极发展项目咨询顾问、政策指引、投资银行等多方面业务。
以下以国际金融公司参与印度尼西亚中爪哇省独立发电项目为例介绍开发性金融机构参与PPP项目融资的国际经验。
1. 项目背景与概况
1997年亚洲金融危机后，印度尼西亚在经济复苏过程中出现了工业和住宅的电力需求的大量增加的情况。为解决此问题，印尼政府于当年在印尼基础设施峰会中，鼓励使用基础设施的PPP模式，并发起中爪哇省独立发电项目（Central Java IPP），拟新建2，000兆瓦的燃煤电厂，该发电项目使用BOOT（建立-拥有-经营-转让）的方式开展（具体如表1 所示）。项目期限为30年，到期后项目公司约定无条件将项目所有权转让给印度尼西亚政府。
2. 项目的公共与私人部门情况
项目的发起人为印尼国有能源公司（以下简称“PLN公司”），是国内主要的输电和配电的企业，以投资建设运营电网为核心业务，其在20世纪90年代末的亚洲金融危机中受到重创，无力独立向发电生产商支付费用，因此印尼政府组织发起了PPP项目。
PPP项目公司由印尼本土和海外私人部门共同发起设立，具体为日本电源开发公司（J-POWER）、伊藤忠商事株式会社（Itochu Corporation）与印度尼西亚阿达罗电力（Indonesia’s Adaro Power），其主营业务为将建设运营中爪哇独立发电项目。
3. 项目的融资结构以及开发性金融机构的角色
该项目的融资来源为35亿美元的外国直接投资（FDI），包括以项目公司名义发行的债券和股票，并且通过印尼基础设施担保基金（IIGF）为项目的回购提供担保支持。印尼基础设施担保基金（IIGF）由印尼政府全资控股，由世界银行援助设立，该机构为政府以及其利益相关体履行PPP项目中政府对私人部门融资参与基础设施建设应履行的合同义务提供担保，同时也收取一定比例担保费用。
国际金融公司（International Finance Corporation，IFC）担任了本项目的财务咨询机构。国际金融公司是世界银行下属的开发性金融机构，其在本项目中向PLN公司提供了详细的财务咨询服务，包括（1）通过进行详尽的技术，法律，环境和财务尽职调查，确定交易的关键问题；（2）支持并协调政府制定电力行业的风险管理及保障框架；（3）向潜在投资者提供营销计划以及路演；（4）制定电力购买协议（PPA）以及相关协议框架；（5）解决技术问题，包括系统规划，环保标准等；（6）与各个利益相关者制定PPP相关立法；（7）协调整个封闭招标过程。
4. 案例评述
首先，新兴市场国家推广PPP融资模式的一大难点就是政府是否具有履行合同义务的信誉，其将直接决定私人资本参与PPP项目与否。世界银行（国际金融公司）通过与当地政府共同设立基础设施担保基金的形式，强化了政府承诺的可信度，落实了政府担保的可行性，使得处于信息不对称角色的私人资本甚至是国际私人资本，更易于参与到PPP项目中去。这个案例中，世界银行充分发挥了开发性金融的组织增信的功能。
其次，国际金融公司作为开发性金融机构，虽然未直接对项目提供开发贷款业务或者证券承销服务，但是却从专业性角度出发，发挥了开发性金融机构的建设制度、建设市场功能，为PPP模式经验较为贫乏的当地政府提供了详尽的财务咨询服务，贯穿于整个PPP项目的起步阶段的流程，解决了当地政府在PPP模式方面起步较晚，技术落后，规制不成熟等问题。
四、开发性金融机构PPP金融创新机制研究
传统以开发贷款为核心的融资手段，在PPP模式使得项目管理、利益分配以及融资需求日益复杂化的今天，已略显单薄，金融创新能力将成为开发性金融机构是否能在PPP模式全国推广的今天实现其愿景的关键问题，落实“政府选择项目入口――开发性金融孵化――实现市场出口”的开发性金融基本原理，并借鉴海外开发性金融机构、基础设施建设专业机构等发展经验，开发性金融机构参与PPP项目的金融服务创新机制大致可以从以下几方面加以落实：
1. 通过组织增信落实国家战略，为PPP模式铺平道路
目前私人资本对PPP模式推广最大的疑虑是地方政府的信誉问题，尤其是考虑到项目期限长而政府存在换届等情况，对地方政府未来是否能在PPP项目领域保持政策的延续性存在疑问，这正是发挥开发性金融机构专长的机会。
在PPP项目运作之初，开发性金融机构一般以融资作为杠杆，将政府组织增信与开发性金融机构的融资手段进行有机结合。这里组织增信的内涵区别于传统意义的地方政府以担保或者财政承诺而做出的增信行为，而是包含了政府对PPP项目按照合同进行履约以及围绕PPP项目相关政策的延续性承诺等等。后续，开发性金融机构无论是作为财务顾问形式介入PPP项目，还是以基础设施投资基金的形式作为PPP的私人部门参与人，开发性金融机构都能为政府与私人部门的合作起到桥梁作用，充分发挥开发性金融机构在组织增信、政府协调以及专业技术方面的能力，通过相关立法、协议文本规范、风险控制、技术支持等多个手段，消除公共与私人部门的信息不对称，解决私人部门与政府之间的疑虑。
2. 建设市场和健全制度，助力项目融资，建立市场标准
当前PPP项目融资产生了如下变化：融资主体由地方政府背景企业转变为PPP项目公司；项目的还款来源由土地出让金收入、财政回购款变为了PPP项目经营性收入；尤其是是追索权由向地方政府的无限追索变为了对项目公司或者其担保人的有限追索。那么开发性金融机构对PPP模式的关注点需要由原先的对主体甄别为主，转变为对PPP项目以及其项目公司的实际判断，项目的盈利能力、国别风险、市场风险、补贴机制、风控措施、担保措施等等都需要进行综合考虑。开发性金融机构相比一般金融机构，着眼于中长期的融资服务，更具备开展实质项目融资的能力，可根据项目实际情况，为PPP项目设计完善项目融资模式，包括但不限于单个项目融资、银团贷款、出口信贷融资等等。 在自身参与项目融资基础上，开发性金融机构还可以充分应用其先发优势以及长期以来在基础实施建设和公共供给领域所积累项目经验，在审慎研究的基础上，率先参与项目融资，并建立项目融资相应的市场标准，包括但不限于项目准入标准、合同标准文本制定、风控意见指导等等，以发挥其建设市场、健全制度的重要功能，减轻商业性金融机构在项目融资领域的信息不对称等顽疾。最终使得PPP模式依赖的项目融资成为完全的商业行为，使PPP项目可以通过市场化手段解决融资问题。
3. 发展全牌照优势，提供综合服务
PPP模式不是一种单纯融资模式，而是一种全新公共供给管理模式，是一种意在重新厘清政府与市场边界的制度安排。PPP模式这一鲜明的特征也要求开发性金融机构在推动PPP项目时不能仅以债权融资的思路去开展金融业务。开发性金融机构更应将自身定位为金融服务的组织者抑或是总财务顾问，发挥其全牌照优势以及组织能力，根据PPP项目开展的需求与进度为其提供不同的金融服务。
在PPP项目开展的不同阶段，开发性金融机构可充分调动自身业务牌照资源，为项目提供项目贷款、银团贷款、夹层融资、融资租赁、商业保险、证券承销、资产证券化等多种服务；考虑到PPP模式在中国的推广只是在初级阶段，开发性金融机构应根据PPP项目所涉行业的特点，培育各行业相关的专业团队，甚至协助地方政府做好规则制定、框架搭建、招标安排等多方面工作，真正实现开发性金融所强调的“通过建设市场和健全制度，最终推动市场主体的发展和自身业务的发展”这一愿景；针对跨境项目，则应利用开发性金融机构长期深耕海外市场的优势，为参与企业提供足够支持，如协调东道国政府、东道国金融机构的关系，消除资信不对称，提供跨境金融服务等等。
4. 发起基础设施基金引导产业发展
同时，开发性金融机构本身具有引导产业政策的职能，相比债权资金形式的项目支持，股权投资形式的参与更能实现其产业引导的目标。学习麦格理（Macquarie）集团的经验，开发性金融机构充分发挥其政府信用优势，筹措市场资金发起基础设施投资基金，进一步将金融服务思路扩展至股权投资和资产管理范围。该基金的运作思路包括几个方面：首先是PPP产业基金，即以基金形式注入成为PPP的项目公司股权，共同参与PPP项目的运作与协调；其次是并购基金，即为市场上活跃的PPP私人部门企业，开展PPP项目以外的横向及纵向并购提供资金来源；再者可以直接与地方政府进行对接，以参与者的形式对地方政府需要进行市场化改造的相关资产进行盘活，甚至也可作为PPP项目政府端的发起人。在此基础上，建立可持续的项目筛选机制与评审机制，在风险控制的前提下引导行业发展方向，必要时也可以与政策性金融贷款等常规手段相结合，提升整体运作效率。
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