特色旅游开发区发展问题及其政策建议
[中图分类号]F59[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2017）04-0091-04
一、特色旅游开发区的总体分析
2009年，黑龙江省制定了“八大经济区”和“十大工程”发展战略，其中之一就是要大力支持北国风光特色旅游开发区的建设，“充分发挥黑龙江省生态环境优越的特点，突出冰雪、生态、边疆特色，以建设品牌为重点，以建设基础设施为支撑，大力发展旅游产业”[1]，重点建设包括哈尔滨、五大连池和镜泊湖等12个旅游名镇，开发建设具有国际化、地域性和较强市场竞争力的旅游精品，形成国际著名旅游品牌，提高在国际上的影响力和竞争力。
近年来，黑龙江省制定了《黑龙江省旅游条例》《界江旅游产业发展总体规划》《文化旅游产业发展总体规划》《湿地生态旅游发展规划和乡村旅游专项规划》等。2015年制定的《黑龙江省“旅游+互联网”行动计划》中明确提出主体项目（旅游大数据中心和公共服务、营销、舆情监测平台）和引导项目（无线网络覆盖、电子触摸屏、客流监测系统、视频监控系统、景区电子票务系统和微信智慧景区），2018年底实现3个试点城市（哈尔滨、大庆和黑河）示范效应和15个试点景区，2020年底“旅游+互联网”创业氛围全面形成。2016年出台的《黑龙江省“十三五”规划》提出了“建设全国一流生态休闲度假旅游目的地和创建全国北方夏季健康养老基地”等发展绿色生态产业的目标。
（二）特色旅游开发区总体概况
1特色旅游开发区的景区模块。2009年黑龙江省委通过了《黑龙江省北国风光特色旅游开发区规划》，规划中将北国风光特色旅游开发区（以下简称特色旅游开发区）分为10个景区模块：1哈尔滨冰城夏都，以“冰城夏都?滑雪天堂”为主；2五大连池，重点突出火山、地质等奇观景象；3镜泊湖，以镜泊湖为中心，展示林海雪原的壮丽景象；4小兴安岭，以小兴安岭为主建设国家级森林公园景区；5神州北极，以展示北极风光为主；6扎龙湿地，承建世界上最大的湿地公园，展示鹤家乡的风土人情；7兴凯湖，以湖泊为主建设集休闲、娱乐、度假及休养为一体的旅游景区；8大庆温泉，展示我国温泉之乡――大庆的独特风景；9抚远华夏东极，以展示东极的神秘之光为主；10鹤岗景区（位于中俄边界），展示鹤岗的人文、生态景观。各个景区模块的侧重点各异，展示了黑龙江省不同区域的独特风景。
2独具特色的区位地理优势。特色旅游开发区区位地理优势如表1所示。
（三）特色旅游开发区发展状况
1 旅游收入持续增长。2010―2012年黑龙江省接待游客数量总体呈上升趋势，2013年后开始下降。受旅游拉动全省机场旅客吞吐量同比增长181%，比全国平均水平高8个百分点，如表2所示。
2旅游产业体系日益完善。旅游业是全省经济转型升级的重大发力方向之一。截至2014年末，黑龙江省有11个全国优秀旅游城市、409个A级景区、27个S级旅游滑雪场、12个漂流达标场所、670个旅行社，与旅游相关的行业中，有253个星级饭店、3069个快捷宾馆、439个家庭旅馆和大中专旅游院校62所。
3旅游设施项目投入加大。2013年黑龙江省各地启动建设旅游工程116个，实际投资178亿元。2014年神州北极旅游休闲区等23个省重点旅游产业项目（4个进入全国优选旅游项目）开工建设，总投资240亿元。2015年确定了17个省级重点推进旅游产业项目（16个入选全国优选旅游项目），总投资1546亿元；旅游与财政部门合作新评35家3A、4A级景区，落实奖励资金1370万元。黑龙江省通过对旅游发展的投入，进一步提升了旅游景观的价值。
4旅游宣传力度得以强化。全省的“冰雪旅游”“冰灯观光”等旅游品牌得到了游客的广泛认可，成功地树立了黑龙江省特色旅游的声誉。通过中央电视台、中国旅游报和人民?W等社会主流媒体的宣传与推广，同时借助旅游论坛、推介会、报刊专栏和网络推广等多种途径，实现黑龙江省四季旅游的传播与营销，进一步提升了世界冰雪旅游名都、滑雪胜地、神奇北极和养生天堂等景区的知名度。
二、特色旅游开发区发展存在的问题
目前国家和黑龙江省高度重视发展旅游业，为推进特色旅游开发区的发展制定并实施了有针对性的支持政策，黑龙江省采取了创新营销模式、精化产品供给、规范市场秩序和强化安全保障等政策措施，取得了一定的成效。但由于特色旅游开发区尚处发展初始阶段，旅游产品开发较为缓慢，基础设施建设薄弱，个别景区交通不顺畅、自然资源破坏较严重，难以满足游客的多元化的需求，这也是导致近年来游客减少的原因之一[2]。
（一）体制机制障碍
黑龙江省旅游管理体制、机制等方面的障碍是制约旅游发展的主要因素，“部门分割、条块管理”旅游管理模式割裂了资源与市场的联系，国有旅游景区体制不顺、机制不活导致综合效益低下，旅游管理部门职能重叠、责权混乱导致旅游区域割据缺乏联合协作；旅游监管制度不健全、执法不严，导致服务质量差、管理水平低，甚至存在知法犯法、伤害游客的企业，以及“黑社、黑导、黑车”及强迫游客消费的行为，严重影响了旅游市场秩序。
（二）政策扶持不足
旅游的发展壮大需要国家与地方政府的共同努力，目前实施的旅游政策内容过于笼统，未能重视细节、实际情况及实施效果，缺少全面系统、科学规范的旅游产业倾斜、财税激励、信贷支持、科技创新、教育培训、人才服务和市场监管的政策体系。近年来，国家和黑龙江省相继出台了一些促进旅游发展的政策，但诸如带薪休假、经批准的旅行社可接受公务活动等政策并没有得到真正的落实。 （三）交通拥堵不畅
交通是制约黑龙江省旅游发展的重要因素，改善省内交通环境的重点是公路和铁路。近年来省内的交通虽得到了较大的改善，但旅游交通的基础设施建设仍旧薄弱，景区内车多堵塞、长时等车等问题，严重影响了游客的心情及再游的愿望。目前全省除哈尔滨外，黑河、伊春、漠河、大庆、牡丹江和佳木斯等机场客流有限，上座率不高。
（四）旅游产品单一
黑龙江省地域辽阔、具有得天独厚的冰雪资源，是资源大省和工农业大省，但缺乏独具特色的旅游产品。哈??滨长期以来以冰雪大世界和太阳岛作为重点旅游观光景区，缺乏对旅游产品的开发与创新设计，旅游产业和产品结构不合理，导致旅游产品单一，产品也未能体现出龙江特色历史文化和地方特色，不能满足众多游客的多样化需求。
（五）环境污染严重
随着社会经济的快速增长，黑龙江省生态环境破坏程度严重，个别地方乱开发、低层次开发和产品同质化等问题突显。虽已引起有关部门的重视，但改善效果不佳。目前，黑龙江省大力发展特色旅游开发区，是进一步开发与建设基础设施的关键之时，而在环境保护造成的消极影响不容小觑，一些资源的破坏尤其是森林、土地、水利资源的浪费和损害问题急需解决。
（六）管理人才短缺
黑龙江省旅游管理专业人才缺口严重，且管理人员的层次不高、专业结构不合理，整体综合素质偏低，队伍整体能力较弱。此外，旅游教育和培训工作不能满足旅游发展的要求，如旅游管理人员培训学习机会较少，相关知识与信息得不到及时填补或更新。缺乏专业及高端的旅游管理人才，导致旅游发展及其高质量的管理得不到有效保障，成为制约黑龙江省旅游产业快速发展的一项重要因素[3]。
三、促进特色旅游开发区发展的政策建议
黑龙江省各级政府应提高对特色旅游开发区的重要认识，进一步解放思想、转变观念，积极创新发展旅游模式，切实发挥政府的主导作用，加大政策支持力度，促进特色旅游开发区健康快速发展。
（一）完善特色旅游开发区发展的产业政策
1 优化特色旅游产品结构。黑龙江省应坚持旅游提质增效、差别开发、优势互补和协调发展的原则，由低端旅游产品向高端旅游产品、由景点旅游向全域旅游转变，开发具有龙江历史文化内涵和独具特色的旅游产品，构建具有特色旅游产品开发体系，扩大高端旅游资源和旅游市场。挖掘农业、工业产能与潜力，优化旅游产品结构，研发春秋旅游产品，创新夏季避暑、度假、极地、出境和冬季冰上、雪上等旅游产品，保障四季旅游均衡发展。
2加强旅游产业服务监管。黑龙江省旅游管理存在着各景区模块关联度较差和管理混乱等问题，各级政府应发挥宏观调控和引导作用，促进冰雪、生态、红色、边境、乡村旅游产业发展；加强旅游城市生态环境综合治理，严格打击哄抬食住物价、服务态度蛮横及强行拉拽游客等行为，加强旅游精细化管理和人性化服务，形成各旅游企业间的良性竞争，使其相互促进与发展，从而维护旅游市场秩序，促进旅游业和特色旅游开发区的可持续发展。
（二）完善特色旅游开发区发展的财税政策
1加大财政政策支持力度。根据《黑龙江省旅游条例》《“十三五”旅游业发展规划》等文件要求，全省各级政府应加大旅游发展财政政策支持力度，逐步增加年度财政预算旅游发展专项资金，重点用于旅游基础设施和重点景区建设，完善配套设施和服务体系；对景区招商引资、社会资本投入和资金贷款筹措等予以财政补贴、奖励和贷款贴息，激发旅游发展新活力，形成资源整合、产业融合、全域联动、区域合作、扶贫攻坚和服务质效的旅游环境。
2健全财政资金监管机制。在建设特色旅游开发区过程中，每项财政资金都应做到专款专用、跟踪问效；在财政资金投入上，区分轻重缓急，重点支持基础设施、核心景区和重点项目的建设；在财政资金导向上，合理、高效使用财政资金，积极引导PPP、众筹和P2P等融资方式参与特色旅游开发区建设。通过健全财政资金监管机制，加大旅游财政资金监管力度，防止旅游财政专项资金挪用和贪占等问题的发生，促进特色旅游开发区的快速发展。
3增加旅游税收优惠政策。旅游开发区税收主要涉及增值税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税及教育费附加等。在严格遵守特色旅游开发区“在开发中保护，在保护中开发”要求的前提下，针对其开发区内的企业争取国家给予增值税、企业所得税减免优惠政策，省级政府给予减半征收房产税等地方税，并对基础设施建设、环境保护和招商引资等项目实施税收优惠政策。
（三）完善特色旅游开发区发展的服务政策
1构建旅游交通建设体系。黑龙江省交通、旅游等管理部门应按照旅游交通、住宿、餐饮、游玩、购物和娱乐六个重要环节的需求，健全各项基本配置与服务。提高哈尔滨机场的中转作用，加快构建通往大庆、伊春等分支线路；提升哈齐牡佳等城市的公路中转作用，构建松花江、嫩江、乌苏里江等水上旅游线路；实施精品线路集中化策略，进一步打造和提升“避暑胜地?畅爽龙江”夏季品牌和“冰雪之冠?赏游龙江”冬季品牌的知名度。
2加强旅游服务网络建设。按照《黑龙江省“旅游+互联网”行动计划》提出的原则与要求，以政府财政投资和社会资本引入作为资金保障，实现“构建旅游互联网生态圈和互联网促进旅游新业态”的目标。加强旅游网
站建设，推动线上线下营销，完善咨询与投诉机制，为游客提供贴心与周到的服务。至2020年底，实现3A级以上景区、3星级以上酒店、旅游购物点和乡村旅游点等的WiFi、3G或4G无线网络的全覆盖，以提高旅游网络服务质效。
（四）完善特色旅游开发区发展的人才政策
1培养旅游专业管理人才。黑龙江省各级旅游管理部门应与发改、财政、教育、人力资源和社会保障等部门制定旅游人力资源发展规划，加强旅游专业建设，培养旅游专门人才；制定人才激励政策，特别要加大高层次人才的培养和引进力度，从工资薪金、福利保障、职称晋升和住房条件等方面给予高于全国水准的待遇，从感情留人、事业留人向待遇留人、职务留人转变；重视旅游知识更新和专业培训工作，不断提升旅游管理人才的综合素质。
2加强旅游组织机构建设。设立由黑龙江省政府主导的、垂直管理的旅游管理工作领导小组，切实加强全省各级旅游管理工作机构的设置和人员配备；由全省各级旅游主管部门、旅游景区、酒店、民宿、旅行社、乡村旅游及相关旅游企业，成立黑龙江省旅游管理战略联盟，建立政府和旅游企业、不同旅游企业间的发展协作关系，科学研发黑龙江省旅游资源，提升旅游组织服务管理水平，进而加快推进特色旅游开发区的建设与发展。加大特色旅游的宣传力度与推广工作，创新旅游精品、特色主题旅游线路，形成具有国际影响力的旅游线路产品，以吸引更多的国内外游客参加龙江特色旅游活动。
