政策制定体制中的信息系统
出处：论文网
时间：2003-09-10
健全、合理的政策制定体制是政府公共政策科学化的必要前提和组织保证。而政策信息系统又是公共政策制定体制的基础组成部分，它所搜集和处理的信息是政策制定的重要依据和先决条件。特别是当代世界正处于信息革命把人类从工业社会引向信息社会的进程之中。这一经济和技术发展的新趋势，要求公共政策的制定突破传统的经验框架，发展适应新的经济和技术环境的政策信息系统，提高政策系统的信息化程度和现代化水平。本文拟从系统论的角度，分析信息系统在政策制定体制中的独特作用，并在此基础上，初步探讨一下我国现阶段在发挥这种作用方面的不足之处及应采取的对策。
一、决策信息系统的职能作用
从系统的观点出发，我们可以把政策制定体制看作是一个大系统。
其一，政策制定体制是由若干功能各异，且相互关联、相互作用的机构（子系统，即信息子系统、咨询子系统、决策中枢子系统）结合而成的完整而有机的整体。各子系统分工明确，相对独立地开展工作，分别承担搜集、加工和传递信息，设计多种备选方案，统筹确定政策目标和选择最佳政策方案等不同职能。它们缺一不可，共同围绕着政策系统的整体目标相互配合，达到最佳的系统整体效应，体现了“整体大于其各部门之和”的系统原理。
其二，任何系统都有层次性，一个系统往往具有自己的子系统。而这一系统又是一个更大系统的子系统。同样，政策制定系统作为若干子系统的集合，又是被行政体系、政治体系（国家机关）这个大系统以及社会环境这一更大系统所层层环绕的一个子系统。（如下图所示）
其三，任何一个系统都必须与它所处环境（大系统）发生相互作用。这里有必要区分两种类型的政策系统，一种政策系统是封闭式的，主要表现在于，它把自己这个系统与环境相对分离开来，它的活动方式主要是依靠其自身所享有的垄断地位，通过掌握的国家权力把自己的行为强加给社会，它对环境的种种反映表现出漠不关心。另一种政策系统是开放式的，其基本特征是：它与环境之间始终保持着有机的动态关系，它们之间具有充分的交流。它对环境的种种反映十分敏感，并通过自身的转移，满足环境的各种需求，以保持与环境之间的平衡关系。这两种不同形态的政策系统，对环境的作用程度不大相同。开放式的政策系统，由于充分注意了环境的各种变化，因而它能有效地引导整个社会协调发展。而封闭式的政策系统，由于它不太关心社会需求和环境的变化，因而它在对环境的调节和控制过程中，往往是不对路的，甚至会造成社会环境的混乱。因此，我们有理由强调，行政组织构建应当是开放式，这一点在现代社会之中，显得极为重要。只有不断扩大行政组织的信息源，不断以外界的需求和变化调节行政组织的行为，才能增强行政组织对环境的控制能力，才能使行政组织自身得到充分的变革和发展，才能建立起行政组织与环境之间的动态平衡关系。）
附图
其四，政策制定系统与社会环境大系统之间的相互作用和相互影响表现为信息的输入、转换、输出和反馈的过程。首先，来自社会的意见、要求、支持、资源等作为信息输入到政策制定系统，后者以此为重要依据进行信息的转换，即确立政策目标，拟定备选方案，选择最优方案，然后交执行系统去贯彻实施，从而以信息输出的形式对社会施加一定的、有时是巨大的影响。这种影响亦即政策效果，其实质是对社会提供的服务；最后社会对政策效果所作的反应或评价信息又反馈给政府，于是便出现了新的输入，政策制定系统根据反馈信息（新的输入信息）在必要时对政策作出调整或修正，这样借助于信息的反馈，决策系统和社会大系统之间的相互联系、相互作用（输入——转换——输出）就成为一个循环往复、连续不断的动态过程，如下图所示：
附图
在上述过程中，信息子系统作为现代政策系统的基础部分，它的主要功能就是通过各种渠道，把来自社会和国家其他机关（如立法机关）以及政府内部的各种意见、要求、建议等等原始分散的信息情报集中起来，进行科学处理（即通常所说的“去粗取精，去伪存真”），转换成适合政策咨询系统和中枢系统需要的优化可靠的信息，然后再把政策执行后取得的效果以及社会公众的有关评价等信息经过必要的综合处理，反馈给政府，从而沟通领导者和执行者，政策主体和决策客体，或政策制定系统和社会的关系。例如我国政府机关长期存在的人员素质不高，效率低下等状况，引起社会的不满和批评，信息子系统及时捕捉和搜集这方面的信息并把它输入到政策咨询系统和中枢系统，后者据此确立政策目标：提高政府工作人员的素质。然后主要由咨询参谋系统利用信息系统提供大量有关信息，设计出至少三种备选方案：①加强行政人员的思想道德建设，②大量撤换现有行政人员，③推行公务员制度。经过综合评估、比较和可行性论证，择定第③种方案即推行公务员制度，并付诸实施。由于这是一个重大的战略决策，因此首先应进行典型实验，即选择一些典型单位或部门进行试点。如果试点单位通过实行公务员制度提高了人员素质进而提高了政府工作效率（即达到了政策效果），社会对此便作出积极的反应或评价；如果试点单位因种种原因未能达到预期的政策效果，未能满足社会要求，社会对此肯定也会作出消极的反应或批评，这两种不同政策效果以及社会作出的相应的评价，就作为新的信息输入，由信息系统通过各种渠道加以搜集和整理，然后反馈给决策中心，政府就可以以此为依据，总结经验教训，对原政策方案加以修正、补充，使之更加完善，再逐步推广。由此可见，领导者制定的政策能否以及在多大程度上满足社会要求、适应外部环境的变化，决策中枢系统能否及时修正原有方案中的失误或政策执行过程中出现的偏差，达到预期的决策效果，在很大程度上取决于信息系统的功能能否得到正常发挥，取决于它对决策中枢系统输入和反馈的信息是否充分、可靠、及时、适用。
二、信息子系统的现状分析及相应对策
党的十一届三中全会以来，我国政策制定体制包括信息系统进行了一些改革和完善，取得了一定成效，但从实际情况看，仍然存在着信息源少，信息传递和反馈速度慢，失真率高，从而使信息的完整性、及时性、准确性和有效性降低，难免导致决策的失误，具体地讲，主要表现在以下几个方面：
（一）在政策制定系统中，决策中枢系统机构臃肿，人员过多，信息系统却非常薄弱，如健全的专门化的信息机构为数不多，且零星分散，形不成完整的网络；信息人员短缺，素质偏低；信息资料量少而杂乱；信息处理手段落后，信息传递渠道不畅，下情难以上达，社会呼声传不上去等等。信息系统的弱化，造成整个政策系统难以达到最佳整体效应。
（二）政策制定系统不是主要通过专门的信息系统和监督系统而是通过政策执行系统获取有关政策执行情况和效果的反馈信息。一方面由于政策执行系统与决策系统之间存在着权力隶属关系，因此，执行系统出于切身利益的考虑容易看领导眼色行事，报喜不报忧，由它所反馈的信息自然缺乏真实性、可靠性。另一方面，任何执行系统都处于局部之中，遇到的问题往往都是十分紧迫的、急于解决的问题，而且由于忙于日常事务，往往无暇对问题进行深入分析研究，因此许多反馈信息只能是直观的、片面的、眼前的、表面的，如果政策制定者根据这样的反馈信息去制定和修正政策，难免会造成头痛医头、脚痛医脚以及朝令夕改的后果，同时也难以及时获取来自社会各方面的反馈信息。
（三）政务不公开，政府活动特别是领导者的决策活动缺乏必要的透明度，社会公众甚至包括政府内部下级执行部门对政策过程特别是政策制定过程也知之甚少，势必妨碍社会大系统对政策系统实施必要的监督和制约（信息输入的一种形式），同时影响政策制定系统和执行系统之间的沟通和交流，这不仅不利于政策的迅速有效的贯彻执行，更严重的是政策因缺乏全面准确的信息而不可避免地出现失误。
（四）一些政策制定者的信息观念和系统观念淡薄，忽视信息系统在政策制定系统中的作用，不认真对待信息子系统所提供的各种宝贵的信息情况并以此作为政策制定的重要依据，而往往凭个人经验和意志拍脑袋决策，这种“情况不明决心大，心中无数点子多”的做法，导致政策制定的盲目性。
（五）政府机构庞大，人员臃肿，层次繁多，也影响信息传递的速度和质量，造成信息传递的迟缓和不必要的损耗和失真，一些正确的政策经过若干层次的层层加码或“偷工减料”，达到下级执行部门时，已经面目全非，预期的政策效果自然难以达到。
针对上述问题，现阶段我国应在以下几方面作出努力：
1.建立现代化的政策信息子系统。在我们今天这样一个信息爆炸的时代，以全社会公共事务为服务对象的公共政策所涉及的信息量必然越来越大，信息面越来越广。为确保政策所必需的信息的完整、准确、及时、适用，避免信息的来源性失误、无选择性失误、范围性失误、质量性失误、时间性失误、偏爱性失误等，必须建立现代化的高灵敏度的政策信息子系统。它包括：①专门化的信息机构和专业化的信息队伍，以提高信息工作人员的专业知识和专业技能，充分发挥信息机构在政策制定中的职能作用；②现代化的信息工具，即以电子计算机和现代化通讯设备相结合，形成各种联络系统和电子计算机系统；③网络化的信息传输渠道，形成一个四通八达、纵横交错的信息网络，为大幅度提高信息传递速度和利用率提供物质保障和技术条件。
2.决策中枢系统不能单纯依赖下级执行部门提供反馈信息，而应把信息反馈的职能交由执行系统和各级专门的信息系统共同承担。一方面要建立信息工作制度，明确各级信息系统及每个信息工作人员的职责范围，规定严格的信息处理制度；另一方面决策中枢系统要加强对政策执行过程和执行部门的监督检查，确保执行系统提供的上报材料、数据报表、工作总结等反馈信息能如实反映政策的实施情况和政策效果，以便及时修正政策。
3.政策系统特别是政策制定系统应该是面向社会的开放性系统，因为它作为政府的组成部分，只是社会环境大系统中的一个子系统，它必然受制于、依赖于社会环境，它的生存和发展必须适应社会环境及其变化，同时决策中枢系统也通过制定政策以及控制政策的实施对社会环境施加积极的影响。政策系统正是在与社会环境的双向作用和相互影响中达到动态平衡，政策系统乃至整个政治系统因此得以生生不息。可见，政策系统决不能把自己与社会环境隔绝开来，而应成为一个开动性的系统，这对维持系统的稳定和发展是至关重要的。因此，政府的领导决策活动原则上应向社会公开，不仅让政策内部下级执行系统而且也应该让社会公众了解领导者的决策过程，主动接受社会的监督。只有这样，才能广开信息来源，及时广泛地收集来自社会各方面的意见和要求，以此作为政策制定的依据，并据此预测某项政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇到的各种问题。否则，不仅政策在一开始制定就是错误的，而且，即使政策方案是正确的，也会因在执行过程中受阻而未达到政策目标，与预期的政策效果相差甚远，甚至背道而驰。
4.政策制定者必须具有强烈的信息意识和系统观念，在政策制定过程中自始至终地重视信息系统的作用，保证其地位和职能的相对独立性，切忌根据自己的个人意图甚至好恶来干预信息系统的正常工作。政策制定者只有善于通过信息系统占有和利用足够性、及时性、准确性和适用性的有效信息，才能制定正确的政策，并通过信息系统随时了解政策执行过程中出现的各种情况和问题以及实际达到的政策效果，以便随时加以修正或完善。因此，能否充分利用和最大限度地发挥信息系统的作用，是政策能否成功的关键之一，也是衡量决策者政策水平的重要标志之一。
5.缩小信息传递距离，加快信息传递速度，最大限度地减少信息在传递过程中的损耗和失真。为此就必须精减政府机构和人员，减少行政层次，克服机关中长期存在的公文旅行、划圈盖章的弊端。特别是为适应当前我国社会主义市场经济的发展，政府应转变职能，从直接管理企业具体的生产经营活动的烦琐的圈子中摆脱出来，重点做好对社会经济活动的宏观调控和监督服务，这实际上对政府特别是决策中枢系统提出了更高的要求。面对错综复杂、变幻难测的市场大环境，各级政府领导机关在政策制定过程中，不能像过去那样把视野仅仅局限在本地区、本部门和本单位以及自己所管辖的那些企业的范围内，而应高瞻远瞩，统筹兼顾，这就要求领导者必须占有更全面、更准确、更可靠、更适宜的信息，因此，就必须进一步凸显和释放信息系统在政府政策制定过程中的所有功能和巨大潜能。
一、决策信息系统的职能作用
从系统的观点出发，我们可以把政策制定体制看作是一个大系统。
其一，政策制定体制是由若干功能各异，且相互关联、相互作用的机构（子系统，即信息子系统、咨询子系统、决策中枢子系统）结合而成的完整而有机的整体。各子系统分工明确，相对独立地开展工作，分别承担搜集、加工和传递信息，设计多种备选方案，统筹确定政策目标和选择最佳政策方案等不同职能。它们缺一不可，共同围绕着政策系统的整体目标相互配合，达到最佳的系统整体效应，体现了“整体大于其各部门之和”的系统原理。
其二，任何系统都有层次性，一个系统往往具有自己的子系统。而这一系统又是一个更大系统的子系统。同样，政策制定系统作为若干子系统的集合，又是被行政体系、政治体系（国家机关）这个大系统以及社会环境这一更大系统所层层环绕的一个子系统。（如下图所示）
其三，任何一个系统都必须与它所处环境（大系统）发生相互作用。这里有必要区分两种类型的政策系统，一种政策系统是封闭式的，主要表现在于，它把自己这个系统与环境相对分离开来，它的活动方式主要是依靠其自身所享有的垄断地位，通过掌握的国家权力把自己的行为强加给社会，它对环境的种种反映表现出漠不关心。另一种政策系统是开放式的，其基本特征是：它与环境之间始终保持着有机的动态关系，它们之间具有充分的交流。它对环境的种种反映十分敏感，并通过自身的转移，满足环境的各种需求，以保持与环境之间的平衡关系。这两种不同形态的政策系统，对环境的作用程度不大相同。开放式的政策系统，由于充分注意了环境的各种变化，因而它能有效地引导整个社会协调发展。而封闭式的政策系统，由于它不太关心社会需求和环境的变化，因而它在对环境的调节和控制过程中，往往是不对路的，甚至会造成社会环境的混乱。因此，我们有理由强调，行政组织构建应当是开放式，这一点在现代社会之中，显得极为重要。只有不断扩大行政组织的信息源，不断以外界的需求和变化调节行政组织的行为，才能增强行政组织对环境的控制能力，才能使行政组织自身得到充分的变革和发展，才能建立起行政组织与环境之间的动态平衡关系。）
附图
其四，政策制定系统与社会环境大系统之间的相互作用和相互影响表现为信息的输入、转换、输出和反馈的过程。首先，来自社会的意见、要求、支持、资源等作为信息输入到政策制定系统，后者以此为重要依据进行信息的转换，即确立政策目标，拟定备选方案，选择最优方案，然后交执行系统去贯彻实施，从而以信息输出的形式对社会施加一定的、有时是巨大的影响。这种影响亦即政策效果，其实质是对社会提供的服务；最后社会对政策效果所作的反应或评价信息又反馈给政府，于是便出现了新的输入，政策制定系统根据反馈信息（新的输入信息）在必要时对政策作出调整或修正，这样借助于信息的反馈，决策系统和社会大系统之间的相互联系、相互作用（输入——转换——输出）就成为一个循环往复、连续不断的动态过程，如下图所示：
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在上述过程中，信息子系统作为现代政策系统的基础部分，它的主要功能就是通过各种渠道，把来自社会和国家其他机关（如立法机关）以及政府内部的各种意见、要求、建议等等原始分散的信息情报集中起来，进行科学处理（即通常所说的“去粗取精，去伪存真”），转换成适合政策咨询系统和中枢系统需要的优化可靠的信息，然后再把政策执行后取得的效果以及社会公众的有关评价等信息经过必要的综合处理，反馈给政府，从而沟通领导者和执行者，政策主体和决策客体，或政策制定系统和社会的关系。例如我国政府机关长期存在的人员素质不高，效率低下等状况，引起社会的不满和批评，信息子系统及时捕捉和搜集这方面的信息并把它输入到政策咨询系统和中枢系统，后者据此确立政策目标：提高政府工作人员的素质。然后主要由咨询参谋系统利用信息系统提供大量有关信息，设计出至少三种备选方案：①加强行政人员的思想道德建设，②大量撤换现有行政人员，③推行公务员制度。经过综合评估、比较和可行性论证，择定第③种方案即推行公务员制度，并付诸实施。由于这是一个重大的战略决策，因此首先应进行典型实验，即选择一些典型单位或部门进行试点。如果试点单位通过实行公务员制度提高了人员素质进而提高了政府工作效率（即达到了政策效果），社会对此便作出积极的反应或评价；如果试点单位因种种原因未能达到预期的政策效果，未能满足社会要求，社会对此肯定也会作出消极的反应或批评，这两种不同政策效果以及社会作出的相应的评价，就作为新的信息输入，由信息系统通过各种渠道加以搜集和整理，然后反馈给决策中心，政府就可以以此为依据，总结经验教训，对原政策方案加以修正、补充，使之更加完善，再逐步推广。由此可见，领导者制定的政策能否以及在多大程度上满足社会要求、适应外部环境的变化，决策中枢系统能否及时修正原有方案中的失误或政策执行过程中出现的偏差，达到预期的决策效果，在很大程度上取决于信息系统的功能能否得到正常发挥，取决于它对决策中枢系统输入和反馈的信息是否充分、可靠、及时、适用。
二、信息子系统的现状分析及相应对策
党的十一届三中全会以来，我国政策制定体制包括信息系统进行了一些改革和完善，取得了一定成效，但从实际情况看，仍然存在着信息源少，信息传递和反馈速度慢，失真率高，从而使信息的完整性、及时性、准确性和有效性降低，难免导致决策的失误，具体地讲，主要表现在以下几个方面：
（一）在政策制定系统中，决策中枢系统机构臃肿，人员过多，信息系统却非常薄弱，如健全的专门化的信息机构为数不多，且零星分散，形不成完整的网络；信息人员短缺，素质偏低；信息资料量少而杂乱；信息处理手段落后，信息传递渠道不畅，下情难以上达，社会呼声传不上去等等。信息系统的弱化，造成整个政策系统难以达到最佳整体效应。
（二）政策制定系统不是主要通过专门的信息系统和监督系统而是通过政策执行系统获取有关政策执行情况和效果的反馈信息。一方面由于政策执行系统与决策系统之间存在着权力隶属关系，因此，执行系统出于切身利益的考虑容易看领导眼色行事，报喜不报忧，由它所反馈的信息自然缺乏真实性、可靠性。另一方面，任何执行系统都处于局部之中，遇到的问题往往都是十分紧迫的、急于解决的问题，而且由于忙于日常事务，往往无暇对问题进行深入分析研究，因此许多反馈信息只能是直观的、片面的、眼前的、表面的，如果政策制定者根据这样的反馈信息去制定和修正政策，难免会造成头痛医头、脚痛医脚以及朝令夕改的后果，同时也难以及时获取来自社会各方面的反馈信息。
（三）政务不公开，政府活动特别是领导者的决策活动缺乏必要的透明度，社会公众甚至包括政府内部下级执行部门对政策过程特别是政策制定过程也知之甚少，势必妨碍社会大系统对政策系统实施必要的监督和制约（信息输入的一种形式），同时影响政策制定系统和执行系统之间的沟通和交流，这不仅不利于政策的迅速有效的贯彻执行，更严重的是政策因缺乏全面准确的信息而不可避免地出现失误。
（四）一些政策制定者的信息观念和系统观念淡薄，忽视信息系统在政策制定系统中的作用，不认真对待信息子系统所提供的各种宝贵的信息情况并以此作为政策制定的重要依据，而往往凭个人经验和意志拍脑袋决策，这种“情况不明决心大，心中无数点子多”的做法，导致政策制定的盲目性。
（五）政府机构庞大，人员臃肿，层次繁多，也影响信息传递的速度和质量，造成信息传递的迟缓和不必要的损耗和失真，一些正确的政策经过若干层次的层层加码或“偷工减料”，达到下级执行部门时，已经面目全非，预期的政策效果自然难以达到。
针对上述问题，现阶段我国应在以下几方面作出努力：
1.建立现代化的政策信息子系统。在我们今天这样一个信息爆炸的时代，以全社会公共事务为服务对象的公共政策所涉及的信息量必然越来越大，信息面越来越广。为确保政策所必需的信息的完整、准确、及时、适用，避免信息的来源性失误、无选择性失误、范围性失误、质量性失误、时间性失误、偏爱性失误等，必须建立现代化的高灵敏度的政策信息子系统。它包括：①专门化的信息机构和专业化的信息队伍，以提高信息工作人员的专业知识和专业技能，充分发挥信息机构在政策制定中的职能作用；②现代化的信息工具，即以电子计算机和现代化通讯设备相结合，形成各种联络系统和电子计算机系统；③网络化的信息传输渠道，形成一个四通八达、纵横交错的信息网络，为大幅度提高信息传递速度和利用率提供物质保障和技术条件。
2.决策中枢系统不能单纯依赖下级执行部门提供反馈信息，而应把信息反馈的职能交由执行系统和各级专门的信息系统共同承担。一方面要建立信息工作制度，明确各级信息系统及每个信息工作人员的职责范围，规定严格的信息处理制度；另一方面决策中枢系统要加强对政策执行过程和执行部门的监督检查，确保执行系统提供的上报材料、数据报表、工作总结等反馈信息能如实反映政策的实施情况和政策效果，以便及时修正政策。
3.政策系统特别是政策制定系统应该是面向社会的开放性系统，因为它作为政府的组成部分，只是社会环境大系统中的一个子系统，它必然受制于、依赖于社会环境，它的生存和发展必须适应社会环境及其变化，同时决策中枢系统也通过制定政策以及控制政策的实施对社会环境施加积极的影响。政策系统正是在与社会环境的双向作用和相互影响中达到动态平衡，政策系统乃至整个政治系统因此得以生生不息。可见，政策系统决不能把自己与社会环境隔绝开来，而应成为一个开动性的系统，这对维持系统的稳定和发展是至关重要的。因此，政府的领导决策活动原则上应向社会公开，不仅让政策内部下级执行系统而且也应该让社会公众了解领导者的决策过程，主动接受社会的监督。只有这样，才能广开信息来源，及时广泛地收集来自社会各方面的意见和要求，以此作为政策制定的依据，并据此预测某项政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇到的各种问题。否则，不仅政策在一开始制定就是错误的，而且，即使政策方案是正确的，也会因在执行过程中受阻而未达到政策目标，与预期的政策效果相差甚远，甚至背道而驰。
4.政策制定者必须具有强烈的信息意识和系统观念，在政策制定过程中自始至终地重视信息系统的作用，保证其地位和职能的相对独立性，切忌根据自己的个人意图甚至好恶来干预信息系统的正常工作。政策制定者只有善于通过信息系统占有和利用足够性、及时性、准确性和适用性的有效信息，才能制定正确的政策，并通过信息系统随时了解政策执行过程中出现的各种情况和问题以及实际达到的政策效果，以便随时加以修正或完善。因此，能否充分利用和最大限度地发挥信息系统的作用，是政策能否成功的关键之一，也是衡量决策者政策水平的重要标志之一。
5.缩小信息传递距离，加快信息传递速度，最大限度地减少信息在传递过程中的损耗和失真。为此就必须精减政府机构和人员，减少行政层次，克服机关中长期存在的公文旅行、划圈盖章的弊端。特别是为适应当前我国社会主义市场经济的发展，政府应转变职能，从直接管理企业具体的生产经营活动的烦琐的圈子中摆脱出来，重点做好对社会经济活动的宏观调控和监督服务，这实际上对政府特别是决策中枢系统提出了更高的要求。面对错综复杂、变幻难测的市场大环境，各级政府领导机关在政策制定过程中，不能像过去那样把视野仅仅局限在本地区、本部门和本单位以及自己所管辖的那些企业的范围内，而应高瞻远瞩，统筹兼顾，这就要求领导者必须占有更全面、更准确、更可靠、更适宜的信息，因此，就必须进一步凸显和释放信息系统在政府政策制定过程中的所有功能和巨大潜能。
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