试论市场经济条件下地质勘查工作改革
摘要：文章从工作性质、投资来源、运行机制三个方面区分和界定了公益性和商业性两类不同性质的地质工作；分析了地质勘查工作改革的背景，明确了改革的指导思想；分析了传统体制下地质勘查工作存在的弊端，回顾了以往的改革措施；在此基础上，从机构、运行机制和必须解决的重大问题三个方面建立国土资源大调查的新体制、新机制；最后，作者认为，深化商业性地质工作改革最关键的是培育地质矿产投资公司，即，一方面扩大地质勘查的投资来源，另一方面培育地质勘查的投资主体，并要积极争取股份上市，广泛利用社会资金，改革商业性地质工作的运行机制。
目前，地勘队伍管理体制已发生了重大改革，中国地质调查局正式挂牌运行，公益性地质工作和商业性地质工作开始分体运行。在新的形势下，积极稳妥地推进地质工作改革，加强地质勘查工作，既是社会主义市场经济的基本要求，也是建立有中国特色地勘工作新体制的必然，必须予以高度重视。
一、正确认识市场经济条件下的地质勘查工作
地质勘查工作从经济意义上可划分为公益性地质工作和商业性地质工作两类。
公益性地质工作主要包括区域地质调查、区域水工环地质调查、区域物化探调查、遥感地质调查、地质灾害调查、海洋和极地地质调查、为国家发展战略服务的矿产资源调查，以及与上述地质调查相关的科学技术研究等。公益性地质工作具有以下特征：(1)具有“公共物品”属性,为社会提供基本的国土地质资料，为经济建设和社会发展的各个方面、领域提供普遍的服务。具体来说，包括为国民经济建设和社会发展需要进行的全国性地质调查评价工作；为国家经济建设规划区的经济建设和社会发展而进行的地质调查评价工作；为重要地区和重要城市的经济建设和社会发展而进行的地质调查评价工作；为国民经济建设和国家权益而进行的战略性矿产资源调查评价工作；其他为满足国民经济建设和社会发展需要而进行的地质调查评价工作。(2)投资主要由中央和地方财政负担。按照受益对象的不同包括中央财政和地方财政两种主要来源，涉及全国的基础性、公益性地勘工作主要由中央财政支付，而直接为地方经济建设和社会发展服务的基础性地质工作以及城市和地区的水工环地质工作，则以地方财政投资为主。其投资规模主要取决于基础设施建设对经济增长的制约程度和中央、地方财政的支付能力。(3)公益性地质工作主要采用事业体制运作，但并不等同于传统体制下的事业费拨款体制，政府投资的运作必须按照市场机制的要求，在政府委托的投资主体与地勘单位(企业)之间实行市场化运作。
商业性地质工作则是指矿产勘查和为某一特定主体提供服务的水文、工程和环境地质勘察。与公益性地质工作相比，商业性地质工作更具有明显的特征：(1)具有“私人物品”属性。其成果具有盈利性，为特定的企业单位进行专属性服务，成果的产权归投资者所有，法律保护其合法权益；(2)企业性。商业性地质工作必须通过企业这个载体来进行运作，这是商业性地质工作的最本质要求。在市场经济国家，商业性地质工作主要是由独立的矿产勘查公司和大型矿业公司的勘查子公司来进行的；(3)投资主体多元化。商业性地质工作的另一个显著特点是，商业性地质工作必须与金融业紧密地融合，逐步形成完善的资本市场，遵循“谁投入、谁受益”的原则。目前世界上大多数国家，特别是一些矿业发达的市场经济国家，如美国、加拿大、澳大利亚等国家，商业性地质工作(主要是矿产勘查)的投资是由企业和民间资金(通过资本市场)而筹集的，一般地，其投资主要有三种来源：一是小型勘查公司的资金投入；二是矿业公司投资；三是通过筹组股份有限公司，根据政府有关法规，经批准发行一定数量的股票、债券筹集所需的资本。第一种类型，即勘查公司的投资，主要用于找矿发现阶段。但一旦找到或发现矿床，需作进一步的勘探与评价时，一般勘查公司难以独立承担巨大的找矿风险和投资，而需要通过后两种类型进行筹资和投资。从近年的发展趋势看，以发行股票、债券等形式筹集社会资金的做法趋势于普遍，这也是矿业公司和独立勘查公司分散风险的重要途径。
二、地质勘查工作改革的背景和指导思想
随着国土资源管理体制改革的逐步深入，地质勘查工作面临的形势已发生了重大变化。
首先，政企事分开有了实质性进展。1999年，国务院作出了地勘队伍管理体制改革的重大决策，其方向是地勘队伍属地化管理和逐步实现企业化经营。属地化管理，是指将原地质矿产部所属的在各省、自治区、直辖市的地质勘查单位统一划归到各省、自治区、直辖市，由省级人民政府国土资源主管部门归口管理。各工业部门所属的地质勘查队伍要根据不同情况积极推进改革，冶金、有色、轻工、化工、建材等部门的地质勘查单位，可以从各自部门的实际情况出发改组为企业或进入企业集团，具体实施方案由国家经贸委与各工业局研究确定。中国核工业总公司可以从所属地勘队伍中保留一支从事放射性矿产勘查的精干队伍，其余与原地质矿产部所属地质勘查单位同步进行属地化、企业化改革，具体实施方案由国防科工委研究确定。武警黄金地质勘查部队的改革，按照中央军委和国务院的有关决定执行。企业化经营改革，是指地勘单位要按照政企分开的原则，逐步转变事业机制，建立健全企业机制，实现自主经营、自负盈亏。
其次，公益性地质工作和商业性地质工作的分体运行也有了突破性进展。公益性地质工作和商业性地质工作的分体运行，是指在社会主义市场经济体制下，地质勘查应当依据服务对象和工作性质，划分为国家出资与企业投资两部分。国家负责出资并组织实施公益性(包括基础性、战略性)地质勘查，以满足国家和社会对地质勘查的公益性需要，满足国家宏观调控矿产资源勘查、开发和其它基本建设的需要。这就是通常所说的公益性地质勘查。随着我国经济体制改革的不断深入，企业应当逐步成为地质勘查的投资主体。企业投资的地质勘查，包括矿产资源勘查、工程建设前期的地质工作，国家已经明确实行矿业企业和业主负责制。企业对地质勘查的投资纳入企业成本，象石油、天然气勘查那样，形成良性循环。在国家宏观调控下，企业自主地利用市场机制，投资地质勘查，以满足企业建设与发展对地质勘查的需要；或者投资矿产资源勘查、开发，或者依法流转探矿权、采矿权(统称矿业权)，企业因此得到发展。
第三，国土资源部的组建实现了从陆地到海洋，从土地到矿产的集中统一管理，工作领域拓宽了，工作的方式、方法也都要发生很大的变化。如新一轮国土资源大调查突出“新”和“大”，强调用新技术、新方法进行国土资源综合调查。可见，形势已经发生了重大变化，如果地质勘查工作不能尽快适应这些变化，就将难有作为。
党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的改革目标，从而给地勘工作改革提出了新要求，指明了改革方向。换句话说，地勘工作改革必须符合以下要求。
首先，必须符合我国深化改革的必然要求。党的十四大提出，我国将在本世纪末，初步建成社会主义市场经济体制。1996年7月，中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见，提出事业单位机构改革应当遵循政事分开、推行事业单位社会化的方向，建立起适应社会主义市场经济体制需要和事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。朱镕基总理在去年国务院第一次全体会议上明确指出，事业单位也要调整和改革，除教育单位和极少数单位外，原则上每年减少财政补贴1/3，三年实现自负盈亏。政事分开、事业单位的企业化经营，是国家对事业单位改革的重要决策。由于政企(事)不分，影响了地勘单位活力的增强，使地勘单位难以成为“四自”的经济实体。长期以来，地勘队伍形成的部、局、队三级管理的垂直领导格局，使地勘单位被束缚在一定的工作区域，地勘任务由中央地勘计划层层下达，造成地勘工作既难以与区域经济发展紧密结合，又难以突破区域限制而真正融入市场中。目前除石油、天然气外的地质勘查资金，仍主要由国家承担，既使国家负担太重，又使地质勘查规模萎缩。公益性地质勘查成果没有实现社会共享，造成工作重复，效率不高。
其次，必须符合社会主义市场经济体制对地质勘查工作体制改革提出的新要求。朱镕基总理1994年就指出：地质勘查队伍要逐步划分为“野战军”和“地方部队”，“野战军”吃中央财政，精兵加现代化设备，承担国家基础性、公益性、战略性地质工作。“地方部队”要搞多种经营，分流人员，逐步走向企业化。朱镕基总理的指示为地质勘查队伍的改革指明了方向。国土资源部的组建则为进一步深化国土资源管理体制和地质勘查队伍管理体制的改革创造了条件。
第三，必须符合地勘经济与区域经济相结合的要求。地勘工作是经济建设和社会发展的基础工作，毛主席称之为“经济建设的先行”，江总书记称之为“基础产业”。地勘工作既要为整个国民经济与社会发展服务，又要为地区经济与社会发展服务，应该实行分级管理，各有侧重，相互配合，相互衔接，充分发挥中央和地方的积极性，共同促进地勘工作的发展。矿产勘查工作是矿山采掘的前期工作，矿山采掘是矿产勘查的直接服务对象，国际上矿产勘查和矿山采掘是经济关系最为密切的关联产业，组织形式上也常常是探采结合的统一经济实体，普遍称为矿业公司，地勘队伍实行属地化管理并逐步实现企业化经营的改革取向，有利于地勘工作与矿山采掘工作的结合，也有利于地方政府加强对本行政区内的地勘工作和矿山采掘工作的统筹安排和布局，促进地方经济的发展，同时，也有利于地勘单位转变观念，转变机制，充分利用自身优势，主动与地方经济融合，进入市场、参与竞争，增强自我生存和发展的能力。在这方面，许多省份已经取得了很好的经验。
三、我国地质工作改革的简要回顾
我国的地质勘查工作是随着新中国的建立、发展而逐步发展起来的，其运作一开始便带有浓厚的计划经济色彩。即，中央财政出资组建地质勘探队伍，从事地质找矿工作，所需经费全部由财政包下来，经营成果则无偿地向使用者提供。实践表明，这种体制存在着诸多弊端，主要是：
(1)地质勘查工作的事业管理体制，造成了探矿权属与勘查单位脱离，不管地勘单位找矿效果的好坏，都只能拿到事先规定的经费(相当于劳务费用)，这一方面影响了地勘单位抵御风险和提高效益的积极性，减少了地勘工作的有效投入。因为，地勘费虽是国家用来换取地质成果的费用，费用和成果应当直接挂钩，可是一旦运用事业体制运作，必然是首先保证地勘职工“相对固定费用”的需要，然后才用来开展地质勘查工作。随着地勘费的相对减少，地质工作的有效投入，必然大幅度减少。
(2)国家计划直接安排项目，排斥市场机制的作用，必然导致找矿效果的不佳。由于多年来，我国地勘工作一直是国家计划统一管理，公益性地质工作与商业性地质工作混合运作，且由中央财政为矿山企业找矿，由于没有利益机制的制约，找矿效果与利益多少不挂钩，排斥了价格机制、供求机制、竞争机制在矿产资源配置中的作用，必然造成了矿产勘查与开发的脱节，形成大量的呆矿；这一方面形成资金的积压，加重了中央财政的负担，另一方面也扭曲了矿产品成本，即，我国矿产品生产，不摊销中央预算出资的勘查费用，使地勘费得不到合理的补偿，形不成地质勘查工作的良性循环。
(3)单一的投资主体，不利于调动国家、地方、企业各方的积极性。1996年，国家财政预算支出7914.4亿元，其中地方财政支出5768.4亿元，占72.9％，而地方财政对地质工作的投入规模不到总投入的三分之一，与其地位极不相称，必须改变。
(4)按矿种组队、按部门管理，形成了严密的条条控制，割断了地质勘查与地方经济和区域经济的密切联系，影响了地方政府对地质勘查工作的关心和支持，也使地勘的本身深化改革和结构调整缺乏良好的外部环境，特别是加剧了基层地勘单位对上级的依赖和上级对下级的干预，给机制的转换增加了难度。
(5)按行政区划配置地勘队伍(基本上是每个专区一个队)，造成地质勘查生产力与地质条件脱节，使某些成矿条件不利地区的地勘单位，长期处于无效劳动或效益很差的境地，造成勘查资金的浪费。
近年来，我国为推进地质工作改革做了许多积极的探索，所有的部门和省局都探索了公益性队伍的组织形式。如，河北地勘局按地区成立地调院，使一部分人一心一意搞地质勘查工作，一部分人一心一意闯市场；部分省市探索了一院两制，在地勘单位内部划分事业和企业两个部类；江苏地矿厅通过改造一个单位为地质调查院，专门从事基础性、公益性、战略性地质勘查工作；内蒙古自治区地矿厅专门从各地勘单位抽调精兵强将组建地质调查院。中国地质调查局的挂牌运行，标志着我国公益性地质工作和商业性地质工作的分体运行开始迈出实质性步伐。
与此同时，全国各地也创造出了许多商业性地质工作进入市场的可行形式，主要有：(1)矿产勘查开发一体化。以矿业收入为主并具有一定经济实力的地勘单位，组建勘查、开发一体化的矿业公司，以勘查为基础发展矿业，以矿业收益为目的加强勘查。四川地勘局402队、108队、川西北队等单位试行职工带资上岗、风险抵押、模拟股份合作制等风险勘探做法，形成了新的机制。具有一定经济实力的地勘单位和矿山企业，如陕西地勘局六队，从收益中拿出一部分资金，再用于找矿勘查，走“以探促采，以采养探，探采结合，滚动发展”的路子，前景广阔。推进勘查、开发一体化，要以贵(贵金属)、稀(稀有、稀土)、宝(宝玉石)和有开发价值的非金属为重点矿种，以取得可观的效益，迅速积累资本，确保地勘工作的后劲。(2)矿业权转让。地勘单位从事矿产勘查并取得找矿成果，出于经济效益比较分析，不再进行采矿经营与合股采矿经营，这时可依法进行矿业权转让。通过矿业权流转，补偿勘查费用，取得经济效益。(3)国家订货。国家订货的商业性地质工作，主要是关系到全国经济发展的急缺、战略性矿产勘查、长远发展所必需的矿产资源储备，以及为了实现地区发展战略目标和产业的区域合理化所需的地勘工作。(4)合作或合资勘查、开发。地勘单位将拥有的技术优势和找矿勘查区域的探矿权作为资本，与其他投资者组成股份有限公司，进行风险勘探和开发。
地勘行业虽然在推进地质工作改革方面做了大量的努力，但困难依然很多。公益性地质工作无论是组织机构、体制和机制都处于刚刚起步阶段。商业性地质工作则处于有价无市状态，大量的地质成果资产不能进入市场交换。有的质量不好，可开发性程度差，不仅自己开不了，就是开发了也不能盈利，对出资开发者无吸引力；有的成果资产完全可以集中少量资金投入后增强其商业性，用市场机制，转化为经营性盈利性的成果资产，但由于体制机制的约束，投资主体不明确而得不到有效的投入。事实上，矿产地质工作完全可以运用商业手段改变投资主体加以运作，将取得的成果推向市场，吸引出资者、投资者。然而，由于缺乏运行载体、窗口、龙头和纽带，商业化程度极差，从而大量成果资产进不了矿业市场和资本市场。
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