21世纪初我国粮食安全的国际环境

引言

21世纪在日益临近。21世纪的前30年里,世界的、尤其是中国的粮食供求状况怎样,特别令人关注,已经有许多学者和经济界人士对此进行了大量的研究,还有各种各样的猜测。尽管猜测总是带有很大的假想成分,但那些悲观的论断似乎最能引起新闻媒介的注意,一时造成了巨大的轰动。1993年末,我国南方粮价一度上涨,引起了世界舆论的广泛关注,关于“中国人能不能养活自己”的争论持续了好几年。

我国总体上人多地少,农业后备资源不足,许多地方种粮的比较利益偏低。多年来,不少传统的粮食输出省转而成为输入省,南粮北调已经成为历史。我国经济学界的普遍认识是：由于我国农业资源的特点,在较长的一个时期里,我国的粮食供应将处于紧平衡状态,我国的粮食安全问题始终不能掉以轻心。这也是本项研究的一个基本观点。

随着时间的流逝,中国出现了买方市场,粮食也随着出现了某种程度的过剩,这场争论留给中国人民许多的话题。现在回过头来,冷静地分析我国21世纪初粮食安全的国际环境,对国人会有很大的益处。在我国即将加入世界贸易组织 (WTO) 的时候,更具有紧迫的现实意义。

一、近中期世界粮食产量的估测

从全球的范围来看,粮食生产的增长快于人口的增长。1950年,世界人口是24.86亿,粮食总产量是6.89亿吨。1997年,世界人口达到了58亿,人口同1950年相比增加了1.31倍；粮食总产量上升到20.96亿吨,增加了1.96倍。在近半个世纪里,世界人均的粮食占有量从277公斤增加到358公斤；同期肉类增长达4.28倍,人均占有量从16.3公斤上升到37公斤。世界食物供应量的增长主要是由于劳动生产率的增长,而劳动生产率的增长则主要得益于科技进步。

许多人对世界未来食物供应状况的忧虑,主要出自对未来食物需求趋势的估计。对需求起决定作用的有两个因素：人口增长和收入提高。据估计,在2025年左右世界人口将达到85亿,其中人口增长主要发生在发展中国家。发展中国家占世界人口的比重将从1985年的75%上升到83%。与此同时,城市人口将迅速增加。发展中国家的城市人口将从现在的31%增加到57%。一些学者认为,由于人口 (特别是城市人口) 的增长,收入的提高,全世界食物供给量要从现在的基础上增加一倍才能满足需求。

 (一) 国外学者的三种估计

国外对世界未来粮食生产的前景,不同的预测很多,结果也很不相同。现在对几种较有代表性的观点综述如下：

第一种被称做“常规派” ,他们的人数不少。他们认为,在过去的40年里,粮食产量的增长主要靠三个因素：扩大耕种面积,改进土地利用 (主要是扩大灌溉面积),提高单位面积产量。由于土地开垦逐步向条件较差的地区转移,进行灌溉的难度增大,一些投入物的报酬率开始下降。持这种观点的人认为：今后增产粮食主要应当依靠现有耕地来提高单产,同时不损害生态环境,为此必须加强科学研究和技术推广。粮食供给主要是国内的问题,国际贸易所起的作用很有限。世界谷物产量要从1990年代初期的19亿吨增加到将来的38亿吨,关键在于发展中国家要使人口的增长率与生产的增长率相协调；而生产增长的关键则是加强科研以及进行开发性生产。

第二种是“乐观派”。世界银行国际经济部高级经济师 D. O. 米切尔和 M. D. 英科就是主要的代表人物。他们指出,从食品的实际价格、卡路里消费水平和人均食物占有量等指标看,世界的食物供应状况1990年代好于1960年代。食物的实际价格在一个世纪长的时间里,大体呈下降的趋势。在过去的20多年里,发展中国家的人均卡路里摄入量上升了27%。他们对2010年作了预测,并且假定人口增长率从1994年的1.74%下降到2010年的1.4%,而食物增长可保持每年1.8%到2.2%的速度。到2010年,全世界谷物的生产量可达到26亿吨,全球粮食的供应将足以应付需求的增长。不过,发展中国家的粮食进口可能要以每年4%的速度上升,但发达国家的生产能力完全可以满足其需求。

第三种是以世界观察研究所 L. 布朗为代表的“悲观派”。他们主要依据是资源退化,世界粮食增产的速度从过去的每年3%下降到近十年来的1%,认为草地的使用已经超过了合理限度,而鱼的产量已经“达到了生物再生产的极限”。所以,食物的三大来源——作物、畜牧和渔业,只剩下改进土地的生产率一条了。在这方面,又受到以下六个方面的限制：未使用的农业技术储备减少；人的需求主要将转向畜产品和渔产品；水资源限制；许多国家的肥料报酬率在下降；土地面积因工业化而减少；因人口增长、环境退化而“造成社会分裂”,削弱了政府对食物生产的努力。他们估计,到下21世纪,粮食供求形势可能更加趋紧；到2030年,世界对进口谷物的需求量将超过实际可供应量5.26亿吨。

布朗对中国粮食生产的前景给予了特别的关注,并且得出了一个令人震惊的结论：“当中国持续地从国际市场上购买粮食时,它的粮食匮乏将成为世界性的匮乏；它的耕地及灌溉用水的短缺将成为世界性的短缺……”其轰动效应为世人所知。不管他们的本意如何,这个论断传递的信息是：中国在21世纪将成为世界的沉重负担。这种缺乏根据的论断引起了中国政府和人民的不满。他的观点受到许多经济学家 (包括美国经济学家在内) 的批评。他们指出,从世界范围来看,粮食生产的潜力仍然是很大的,与布朗描绘的那种暗淡的情景相去甚远。美国有些经济学家嘲笑布朗说,他过去的许多悲观预言“没有一个被证明是对的”。

以上三种预测有一个共同的论点：他们都认为世界粮食增产的潜力主要在发达国家和原来的中央计划经济国家。这种观点多少包含着对发展中国家的历史偏见。正如我国的中低产地区存在巨大的粮食增产潜力一样,在世界范围内,幅员辽阔的发展中国家粮食增产潜力十分巨大。多数发展中国家的粮食单产比我国低很多,其中一大部分土地有良好的自然环境及生产设施,只要条件具备,没有理由认为那些国家的土地永远只能象现在这样低产。从农业后备资源来看,发展中国家的潜力更是不可低估。例如,无论在耕地潜力和单产潜力方面,巴西、阿根廷,以及许多非洲国家都有很大的潜力。即使土地相对紧缺的东南亚国家,也是如此 (参见专题报告1)。从表1可以看出,在20世纪最后的20年里,世界粮食总产量增长了大约30%,发达国家由于控制生产粮食产量停滞不前,恰恰是发展中国家对此作出了巨大的贡献。

表 1.    1979-1997 年间世界谷物总产量的变化 (万吨)

注：1) 指美国、加拿大、全部欧洲国家(包括原苏联和后来的独联体)、日本、澳大利亚、新西兰；2) 法国,德国(包括统一前的原东德),丹麦,意大利,西班牙,英国。

资料来源：联合国粮农组织 (FAO) 生产年鉴

 (二) 拨开世界粮食产量“停滞”的迷雾

国内外还存在一种流行的说法,即世界贸易量多年来一直在2亿多吨的水平上徘徊,所以,只要中国的进口一增加,世界就会闹粮荒,世界粮价就会猛涨。因此中国潜在的进口需求对世界构成了一种威胁。这是对世界粮食生产状况和潜力似是而非的估计,必须予以澄清。

关于世界粮食生产在近十年多里增长速度减慢,“悲观派”罗列了一些现象,坚持说中国“会使世界挨饿”,貌似客观地引证了许多数据,但仍然经不起仔细的推敲。这反倒促使我们冷静地思考：那些在中国粮食进口问题上制造奇谈怪论的人,目的到底是什么？世界粮食生产和贸易的前景果真是那么暗淡吗？这很值得我们仔细研讨一番。

只需浏览一下粮农组织历年的年鉴和其他出版物,就很清楚,世界的粮食产量是在不断增长的,世界粮食贸易量也呈上升之势 (见表1、表2),世界的粮价基本上是平稳的 (见下文及表6)。需要特别指出的是：现在,世界粮食进口的头号大国并不是有12亿多人口的中国,而是1亿多人口的日本。在布朗报告发表前的3年里 (1992-1994),韩国粮食净进口量共计3370万吨,而中国只有1200万吨；也就是说,当时占世界粮食进口量第二的,是不及中国人口4%的韩国！苏联在解体之前,在1972-1991年的20年里,它都是世界第一大粮食进口国,粮食净进口量累积达到5.26亿吨,平均每年净进口量为2632万吨,最多的一年达到4140万吨,那时它的人口也只有中国的1／4而已。

表 2.    1980-1996 年间世界谷物的贸易量 (万吨)

注：1) 这里列出的“进口国”和“出口国”的量都是净进口量或净出口量,世界的进口量和出口量是总量。

资料来源：粮农组织生产年鉴

1990年代中后期,世界粮食市场的贸易量大致上都是2.3-2.5亿吨左右,这是事实。但是,这个数量基本上只是为了满足具有购买力的那些粮食进口国的有效需求,而不是为了解决世界的缺粮或饥饿问题。那些出口国不会用大量的资金增产粮食,然后再花费许多钱把卖不掉的粮食储存 (积压) 起来,或者以“慈善”的方式捐赠给世界上8亿左右的饥民。当今世界以“国际援助”形式捐赠的数量对于解决饥饿问题来说,只是杯水车薪。那些发达国家的农场主休耕了几千万公顷的土地,是以十分动听的词藻——“保护农业生态环境”“农业持续发展”等包装起来的。那里粮食生产的潜力远远没有发挥出来。从表2可以清楚地看到,粮食出口量下降得最多的国家就是美国。这显然不是由于环境问题使美国的粮食生产能力遭到了破坏,而是美国政府对粮食产量过剩加强了控制。

了解历史背景的人都知道,近年来世界粮食总产量和贸易量停滞不前,库存量下降,有很多复杂的原因,主要有：

1. 发达国家缩减了粮食生产。世界粮食市场疲软,粮价下跌,打击了主要出口国的农场主,他们因此控制粮食的播种面积,减少粮食生产能力约1.15亿吨。产量被控制住了,世界市场上的粮食贸易量也就上不去；

2. 原苏联的经济衰退。原苏联正在经历着急剧的体制转变,原来农业的基础遭到了严重的打击,据世界银行估计,粮食生产能力大约下降8600万吨；与此同时,作为世界粮食市场上原先的最大买主,俄罗斯等国财力空虚,大大缩减了粮食进口；

3. 缺粮的撒哈拉以南非洲经济停滞。1980年代,关于非洲有个形象的说法——“被遗弃的十年”。那里的粮食供应状况不但没有缓解,反而因人口迅速增长和局部地区不断的战乱而多有恶化,但是无力进口粮食。其他地区也有一些国家由于战乱等原因,农业生产遭到破坏,经济衰退。

然而,我们有足够的理由对世界粮食前景表示乐观,这里只举三个例子：

例证之一：谷物种植面积。粮农组织的统计资料表明,世界的可耕地面积从1961-1965年的13.03亿公顷增加到了1996年的13.82亿公顷,即扩大了6.3%。在这30年多里,世界人口从32.76亿增加到56.87亿,几乎增长了3／4。因此,全世界人均耕地面积从0.406公顷减少到0.236公顷。人均耕地面积急剧减少的现象并不出现在所有地区,不同国家耕地面积的变化相差极大。其中,亚洲占世界总人口的比重从56.8%上升到60.5%,非洲从9.3%上升到13%,南美洲从5.0%上升到5.6%；意味着这几个地区的人均耕地面积有较大幅度的下降 (表3)。

表 3.    世界可耕地与人口的分布

资料来源：联合国粮农组织生产年鉴 (1997年), 人均数字系作者计算。

在广大的发展中国家和地区,扩大耕地面积的潜力并未穷尽。表4的数字表明,除了人多地少的东亚国家之外,亚洲、非洲和拉美的大多数国家的谷物播种面积不仅没有减少,反而呈持续扩大的趋势。原苏联和一些中欧国家在制度转换中遇到了困难,谷物种植面积出现了萎缩,在21世纪初可望得到恢复甚至增长。真正“有计划地”削减种植面积的恰恰是传统的粮食出口国,特别是美国和其他发达国家。美国的耕地面积是中国的1.4倍,近年来谷物的收获面积仅为中国的70%左右,总产量大致是中国的80%[1] 。所以, 导致1980年代末到1990年代初世界粮食供应总量减少的真正原因,是那些传统的粮食出口国在国内进行了生产“调整”,控制了生产。

表 4.    1979-1997 年间谷物播种面积的变化 (万公顷)

注：1) 这些是粮食产量超过500万吨的国家,即越南,印度尼西亚,菲律宾,泰国,缅甸,印度,孟加拉国,巴基斯坦,尼泊尔,叙利亚,伊朗,土耳其。2) 指俄罗斯,乌克兰,白俄罗斯和哈萨克斯坦。3) 指波兰,匈牙利,罗马尼亚和保加利亚。4) 法国,德国(包括统一前的原东德),丹麦,意大利,西班牙,英国。5) 指墨西哥,巴西和阿根廷。

资料来源：粮农组织生产年鉴

中国耕地的复种指数为1.5,而发达国家由于进行轮作和休耕,平均起来耕地一年还种不到一季,即复种指数小于1。据报道,美国因实施“保护计划”而闲置的耕地有3800万英亩 (合1520万公顷),占总面积的比例约10%,欧盟近年来休耕土地约占12%。以此推论,美国和欧盟的“复种指数”都小于1,大致都在0.88-0.90的水平上。发达国家的耕地负担本来就比较轻,这些国家在考虑“土壤保护”和“农业持续发展”,并非那里已经发生了地力衰退的严重危机。总之,发达国家耕地的潜力还没有充分发挥出来。

近年来,美国和欧盟国家的农业政策发生了重大转变,农场主将比较能够自主地种植粮食 (见下文)。1996年美国通过的农业法,取消了控制生产的农产品计划。据美国农业部1996年数字,1996/97年度小麦和玉米的种植面积就扩大到2920万公顷和3232万公顷,分别比上一年度一下子增加了5.6%和13%。1998年,美国的玉米播种面积达到3270万公顷,产量2.48亿吨,人均占有量达到930公斤；其中约有3／4用于出口。美国还有列入“保护储备计划”的土地1456万公顷 (另一种估计为2600万公顷)。如果考虑到科技等其他因素,美国生产的潜力决不是布朗所说“仅能为世界粮食增加1.6%”。

例证之二：谷物单产。世界粮食增产的根本途径是提高单产,在这方面的潜力更大。解体前的苏联,较好的年景可收获粮食2亿吨。由于俄罗斯政府搞“休克疗法”,粮食连年减产,其减产幅度比卫国战争还要大。究其原因,一是部分耕地荒芜,二是单产下降。俄罗斯目前的农业经历着痛苦的过程,但它的资源总量——无论是土地、淡水和能源,都预示着巨大的潜力。包括乌克兰、哈萨克斯坦、匈牙利等在内的“经济转轨国家”的潜力也决不可低估。在苏联时期,俄罗斯的粮食单产大体是乌克兰的一半；哈萨克斯坦则更低,只有乌克兰的1／3。乌克兰以黑土带而驰名世界,即使有如此得天独厚的条件,单产也不算高 (见表 5 )。乌克兰及原来的沙皇俄国,都是粮食的重要出口国。在世界粮食市场的驱动下,在21世纪,部分独联体国家极有可能恢复其粮食出口国的重要地位。

中国的单产在发展中国家处于领先水平,其中,小麦的单产约为美国的1.3倍。表 5 的数字告诉我们,中国在过去的27年里,谷物单产年平均增长3.67%,广大发展中国家只有2%左右,有的国家只有1.2%或更低,甚至停滞不前。这些国家与中国的差距就可以认为是常规农业技术的潜力。假定非洲国家在未来的20年到30年里,哪怕只是采用中国1975年前后的农业技术,把粮食的单产提高到每公顷1920公斤 (即中国1975年单产水平的3／4左右),技术上不会有任何困难。这样,以非洲国家预计的谷物播种面积计算,粮食产量可以增加2.4倍,即从当前的约0.95亿吨上升到3.23亿吨。根据粮农组织预测,亚、非、拉美三大洲的发展中国家的粮食总产量可从1993年的9.88亿吨增加到2010年的13.14亿吨。

科技进步对粮食供给的影响难以准确地估计。以上所说的,都是在假定今后30年里农业科技“没有任何重大突破”的情况下作出的 (即只采用中国1980年代中期的技术),因而可以认为是最低限度的增长。低产地区只需利用现有最普通的、成熟的常规技术,就可以较大幅度地增产粮食,更不用说高新技术在未来20-30年里使农业产量出现重大突破的可能性。实际上,发达国家在粮食生产过剩的条件下,农业科研的重点早已不是“追求增产”的技术,而转向环境的保护和质量的提高上了。他们鼓励的是减少农业物质投入,控制肥料和农药的使用,推广免耕法等等。这既是现在许多发达国家农业单产增长不快的原因,也是许多发展中国家难以从发达国家引进更多的实用高产技术的原因。

表 5.    部分国家或地区的谷物单产的变化 (公斤／公顷)

注：1) 指越南,泰国,缅甸,马来西亚,印度尼西亚和菲律宾；为简单平均数。2) 因缺乏资料,单产前两栏分别是1971—1975年的平均数和1987年。3) 指墨西哥,哥伦比亚,秘鲁,委内瑞拉,巴西,阿根廷,智利,厄瓜多尔；为简单平均数。4) 见FAO报告《走向21世纪的世界农业》的说明,其中不包括中国。

资料来源：粮农组织生产年鉴和原苏联国家统计局

 

例证之三：世界粮食市场缺乏有效需求。有经济学常识的人都懂得,“需要”和“有效需求”完全是两回事。现在所说的“过剩”,谁都明白并非是世界上粮食真的太多了。处于饥饿之中的穷国迫切需要粮食,但是缺乏购买力。任何一种商品,必须满足市场的需求才能实现其价值,扩大的再生产才能继续进行下去。例如,我国现在彩电的生产能力大量闲置,但全国只有1／5左右的农户买了彩电——这同世界粮食“过剩”和几亿人饥饿并存,道理是一样的。1980年代中期,一方面是世界粮食库存大增[2] ,市场疲软,另一方面是一些非洲国家发生了严重的饥荒,许多人对此记忆犹新。如果这些国家的经济继续停滞,不能创造新的购买力,饥民对粮食的渴望将仍然是“无效需求”。正是由于这些原因,许多粮食出口国加强了对粮食生产的控制,削减粮食的种植面积,导致了1990年代的粮食产量的停滞不前。

从1972年起,苏联成了进口大国。即使在比较正常的年份,原苏联每年还进口2000万到3000万吨粮食；最高峰是1985年,达到过4140万吨,其中小麦和折合成小麦的面粉超过2530万吨,人均约90公斤。1990年代以来,由于苏联解体和俄罗斯经济衰退,外汇紧缺,不得不缩小粮食进口规模,这也降低了世界市场上对粮食的需求。

总之,世界粮食产量的相对“停滞”,国际市场粮食贸易的相对疲软,原因都不是粮食生产能力不足,相反,而是生产过剩。只要世界经济是在发展的,世界粮食供应的前景就不会象布朗描绘的那样暗淡。世界银行的一份报告认为,国际市场提供粮食的潜力“远远大于目前2亿吨”的贸易量。

人类在争取生存的斗争中,战胜了一个困难又一个困难。人类有实现高水平粮食安全的多种手段,例如：保护好土地及淡水资源,开发出更有效的节约用地、节约用水的技术,投资于科技和人力资源开发,改进农业生产的管理和生产结构,改善国家的运销、加工、储备系统和其他基础设施以减少粮食损失,开发新的食物来源等等。回忆1970年代的石油危机和粮食危机,看近30年来的进步,我们没有理由对粮食问题持悲观的态度。

　

二、世界粮食价格的变化趋势

 (一) 世界的粮食价格与市场机制

粮食价格走势是粮食供求状况变化的轨迹。粮食作为一种较特殊的商品, 几乎在每个国家粮食市场都受政府或多或少的干预,因为任何一个政府都会希望保持国内价格的稳定。

但是,在世界粮食市场上,任何一个国家的政府的控制作用都是有限的。因此,世界粮食市场十分接近于经济学所说的“完全竞争市场”,对此,很多人可能都是未曾料想到的。在世界市场上,生产国对粮价的反应是相当灵敏的。就从1970年代以来的历史看,每次较大幅度的粮食涨价,接着都有生产量的较大提高,随后就是价格的相对稳定甚至下降。观察世界粮食价格变动的长期趋势,我们发现,世界范围的粮价波动竟然比许多国家都小 (如前所说,每个国家的政府都在力图维持国内市场价格的稳定)。对此情形,很多人可能是未曾料想到的。世界银行的分析报告表明,从1970年代世界性的粮食危机以来,粮价并没有象某些人当时预言的那样会“无休止地直线上升”，而是相对平稳的 (表6)。

世界上没有哪一个国家会追求粮食供需的绝对平衡,因为这需要付出很大的代价。在世界范围内,更是没有人会这样去做。如前所说,世界市场十分接近于“完全竞争市场”：在粮食供大于求时,粮价趋于下降,价格下跌使生产无利可图,致使产量逐步回落。但是,产量不会无限萎缩；产量下降到某个时候,粮食的需求将超过供给。粮食供不应求就将驱动粮价上升,但粮价也不会无休止地上升。较高的价格会促使生产者竞相扩大生产能力 (价格信号对生产者“有利”),同时促使消费者约束消费或采用替代品 (价格信号对消费者“不利”)。由于这二者的共同作用,每一次粮食的短缺都促使各国调整生产结构,引起科学技术 (增产技术和节约技术) 的改进,推动各国农业生产率的提高,促使粮食消费合理化,结果是重新达到供需的大体平衡,粮价逐步回落。在世界贸易更加趋向于自由化的今天,就更是如此。

表 6.   近30年来世界小麦1) 产量对价格的反应 (万吨,美元)

注：1) 大米和玉米的价格变动趋势和小麦基本相似。价格以现价美元计。

资料来源：小麦产量根据粮农组织生产年鉴和《粮食展望》, 1998年和1999年的产量为初步数字或预报数,价格是一些月度的数字。价格数字引自World Bank: Price Prospects for Major Primary Commodities, 1990-2005. Vol. II (1993) 和 World Bank: Commodity Markets and the Developing Countries, Nov. 1998

概括地说,由于世界人口的增长,随着世界经济的进一步复苏,世界对粮食的有效需求将会上升,从而刺激世界粮食总供给的扩大：

—— 传统的粮食出口国,特别是休耕面积相当可观的那些发达国家,将增加粮食播种面积,国际市场上能提供更多的贸易粮；

—— 许多国家的政府将不得不改变忽视农业的政策,增加农业投资；

—— 多数发展中国家将主要依靠提高单产的措施增加粮食产量；

—— 有效需求的上升有利于刺激农业科技进步,减少生产、运销和消费各环节的粮食损耗,提高粮食的利用率；

—— 在世界范围内,由于粮食供需在一个较长的时期内总会达到新的平衡,世界市场上粮食的价格也会达到相对的稳定,而不会无限制地上升。这已经为几十年来的历史所证明。

 (二) 影响世界粮食价格的因素

世界粮食价格的长期趋势是比较平稳的,因为世界所有国家同时遭受大灾的概率几乎为零。一些国家的歉收往往被另一些国家的丰收所弥补。作为一个整体,世界粮食产量的波动应当小于任何单一国家的产量波动。在一般的情况下,人们首先关心的是短期内世界粮价的较大波动。导致这种波动的基本原因是供求的短期失衡,人为因素则起着推波助澜的作用。在影响世界粮食价格的因素方面,我们看到有以下特点：

1. 世界粮食生产和运销是一个连续的过程,北半球和南半球的生产季节正好是连接的。在当今世界,粮食的主要出口国集中在北半球,其粮食的丰歉状况对于世界粮食价格的影响较大；南半球的粮食产量比较小,其丰歉状况对整个世界的影响力相对地也较弱；

2. 经验告诉我们,世界粮食价格的短期波动与全球总产量之间的相关性不明显。其原因是：每个国家的政府大都采取储备、进出口、补贴等干预措施平抑市场价格,而在世界范围内却办不到。粮食的出口大国或进口大国各自的粮食产需状况对世界粮价影响较大,都可以引起短期的激烈波动；

3. 迄今为止,世界的粮食市场总体上是卖方市场。世界的粮食价格主要受粮食出口国 (特别是出口大国) 的影响。粮食出口国的数量较少,它们可供出口的数量也受天气的很大影响。因此,世界粮食市场容易受经济发达的粮食出口大国所操纵。但是,在粮食过剩的年份,也出现过买方市场；

4. 然而,粮食贸易毕竟是一种商业行为,并且多数情况下是买卖双方互利的。粮食的特点是消费弹性小,体积大,易损耗,运输和储藏的费用较大。出口国粮库爆满,对它来说也决不是什么好事。若出现买方市场,进口国反而掌握着主动权；

5. 世界粮食市场上也存在商业投机。由于这种投机性,正常的价格波动 (即仅仅由于供给量的变化而引起的价格波动) 往往会被放大许多。假若某国家在世界粮食市场上的进口或出口的行为是不可预测的或“不透明”的,其投机性的买卖就会助长世界粮价的大幅度波动。突然的大量抛售会使粮价迅速跌落,大量的购买则会导致粮价的猛涨。但是,这种投机是一种风险很高的“博弈”，得利的概率不大,还容易损害自身的商业信誉；

6. 粮食储备是平抑价格大幅度波动的一种补充粮源。在一个国家里,政府通过粮食缓冲储备,可以在很大程度上平抑粮价的剧烈波动。投向粮食储备的费用,就是为了提高国家粮食安全程度的预付成本。但是,在国际范围内,没有任何一个国家会为“全人类利益”进行大规模的缓冲储备；

从1970年代世界性粮食危机到20世纪末,世界的人口从40亿增加到近60亿,世界粮价的变化时起时伏,但总的说来属于正常的范围,并未出现无节制的上涨。世界银行指出,“世界粮食价格相对于总消费品价格而言,在历史上总是长期地下降”。正如表6 所表明的,用不变美元计算,无论是小麦、大米和玉米,其价格都呈下降的趋势。我们有理由相信,在今后很长一段时期里,世界的粮价不会明显上涨。价格的平稳反映着粮食供需的平衡。在这里,必须再一次强调：这里所说的供需平衡,指的是供给与“有效需求”的平衡。

总之,从长远来看,只要不发生大范围的战争或主要出口国的特大灾害,世界粮价的总趋势仍将是平稳或有所下降。这里有许多原因,而基本原因是本节开始时所说的供需平衡的市场机制。任何一个国家 (即使是美国那样的超级大国) 要干预这个市场,都承担不起这笔费用。“冷战”结束以来,美国等粮食主要出口国更感到所谓“粮食武器”难以奏效。世界经济日益全球化的趋势,促使许多国家在农业政策上发生了重大的转折。

三、发达国家农业政策的调整

 (一) 美国1996年农业法发出的信息

自本世纪30年代以来,美国差不多每5年就要通过一个新的农业法。现在实行的农业法是从1995年3月开始进行修改的,预定在当年秋季由国会辩论通过。但是由于多种原因,一直拖延到1996年3月底才获得国会的通过,名为《1996年联邦农业完善和改革法》。新农业法放弃了60多年来政府的价格和收入支持政策,表明美国农业政策正经历着半个多世纪以来最大的转折。在1996至2002年的7年过渡期之后,美国的农场主们将完全“自由地”面向世界市场。

引人瞩目的是,新农业法取消了实施多年的“农产品计划”及其为农场主提供的多种补贴。为了缓解矛盾,新农业法确定了向农场主提供为期7年的“生产灵活性合同补贴”,最终在2002年彻底取消补贴。从1996年开始的7年里,计划所需的“生产灵活性合同补贴”总计为356.26亿美元,各年度数额不尽相同；1998年达到最高峰,为58亿美元,最低的2002年为40亿美元[3] 。新农业法规定：补贴数额将不再同市场价格挂钩,取消土地休耕计划,农场主可以在合同面积范围内“完全自由地”安排作物种植面积,而不影响获得补贴的数额 (仅水果和蔬菜等有某些限制)。

美国通过新农业法的直接动机是为了减少国内财政赤字,但实际上是力图维护其在世界农产品市场上的“霸主”地位。在战后的几十年里,欧共体通过对农业的大力扶持和补贴,逐渐成为农产品的重要出口国,变成美国不可忽视的竞争对手。另一方面,日本等国严格限制某些农产品 (特别是大米) 从美国的进口,成为日美贸易磨擦的重要部分。在1980年代,由于美元升值,美国农产品出口减少,它在世界农产品市场的份额从多年的1／3以上下降到某些年份的不足1／5。美国国内出现巨大的财政赤字,而农产品过剩每年都要消耗上百亿美元,政府不得不大力推行其“出口促进计划”，要求各贸易方减少补贴。旷日持久的乌拉圭回合贸易谈判在1994年达成协议,美国的一些经济学家认为,农产品贸易自由化是大势所趋,问题已经不是要不要开放,而是以什么样的速度开放。美国政府相信,只要各贸易方遵守诺言,特别是日本、韩国等国家开放农产品市场,欧盟国家削减农业补贴,实现包括农产品在内的贸易自由化,美国农业就可以在世界市场上赢得更大的份额。

由于1996年农业法已经放开了种植面积,加上有几年世界谷物库存下降到安全线以下 (参见前面注2), 粮价持续攀升,大大刺激了美国的农场主。美国1994年玉米空前丰收,农场主每公斤所得价格仅为8.9美分；可是到1996年5月,价格就上升到18.1美分,而芝加哥商品交易所的1995年玉米成交价已高达20.7美分,4个月里价格上涨了40%。美国的谷物农场主们为此而兴高采烈,但是养牛的农场主却愁眉不展,一方面是因为牛肉价格下跌,而饲料价格上涨对他们来说更是雪上加霜。各利益集团之间的矛盾,由此可见一斑。

 (二) 欧盟农业政策的调整

欧洲“共同农业政策”(CAP) 的基本目标是：提高农业生产率,使农民得到“公平”的收入,稳定农产品市场,保证农产品的充分供应,保持合理的消费者价格。但在执行过程中,这些目标是很难协调好的。主要的问题有：

1. 农产品严重过剩。欧盟的粮食、牛奶、油料等的总自给率达120%。农民收入增长较慢,许多国家的农业收入连续下降,其中1991年下降2.5%；

2. 农业开支过大。预算用于农业的开支持续增加,主要用于剩余农产品的处理,特别是出口补贴。1992年,在其他开支增加的情况下,用于农业的经费仍占预算支出的58%。1990年代前半期,欧盟用于农业方面的费用,每年都约为350亿埃居[4] ；

3. 各国农民从共同农业政策中受益不均。据报道,农业开支的80%落到了20%的农民 (特别是大农场) 手里,而消费者和纳税人并未从中获益。在欧盟12国期间,只有意大利、希腊、荷兰和西班牙的农业收入增长,其他8国的农业收入均在下降,有的收入下降超过10%。

1992年起,欧共体部长理事会决定对共同农业政策进行30年以来最激进的改革,并于近几年里逐步实施。农业政策改革的主要内容有：提高欧共体农产品在内部市场和世界市场上的竞争力、改善农业生产结构、通过直接补贴保障农民的收入水平、减少环境破坏等,标志着欧共体政策重心的转变。控制生产方面的措施集中地体现在以下两个方面：

1. 下调支持价格以增强国际竞争力。要求大幅度降低农产品的支持价格,使之接近世界市场价格,并按每公顷休耕的数量给予补偿。其中,谷物的目标价格从1992/93销售年度的每吨206.16埃居逐步下降到1995/96年度的110埃居；干预价格和门槛价格分别下调35%和22%。

2. 用新的补贴办法改变原先支持农业的机制。开始实行谷物、油籽和豆类作物的休耕计划。这些作物的休耕面积须达到所谓“基础面积”的15%[5] 。因价格下降和休耕而造成农民收入的损失,给予直接补偿。以谷物为例,在1993至1995三个日历年度里,每吨谷物分别补偿25埃居、35埃居和45埃居,目的是减少农业的过剩和支出。据估计,由于改革,欧盟1997年的农业支出下降了约30亿埃居,开支的大部分用于补偿农业收入的减少。

 (三) 日本农业政策的转折

1993年12月,日本政府宣布接受乌拉圭回合《农业协议》; 次年,日本农政史上发生了重大的转折,对农业面临的形势作了大幅度调整。特别是在1994年末通过了《新粮食法》，标志着持续半个世纪的旧的粮食管理办法的寿终正寝。

日本政府在粮食政策方面的重大调整突出地表现在以下两点：

1. 改革对粮食的的宏观调控。在日本,大米的流通与管理历来是极其敏感的问题。《新粮食法》的通过意味着稻农“政策性地位”的改变,推动了农产品价格政策的改革。农产品价格政策在日本农业政策中的地位早已开始下降,在1980年到1995年之间,稳定农产品价格的预算占农业预算的比重已由26.2%下降为9.5%。《新粮食法》标志着由政府原来的直接管制向间接管制过渡,从“政府米”为主向民间流通的“自主米”为主转变；在基本计划中载明进口量 (1995年进口了消费量的4%, 即37.9万吨)。日本政府直接掌握的大米仍占22%左右；由政府负责收购、储备、进口 (最低准入量)。政府接受了1993年大米歉收和“紧急进口”的教训,更加重视粮食安全储备,《新粮食法》要求以政府储备为主,民间为辅,储备量定为150万吨 (约为消费量的16%, 允许有50万吨的上下浮动)。

2. 调整农业外贸政策,确保进口。日本政府从1995年起实施乌拉圭回合《农业协议》,实行大米“关税化的特例措施”,部分地开放大米市场,代之以“最低进口准入量”,进口量占国内消费量的比例从1995年的4%增加到2000年的8% (75.8万吨)。1998年底,又作出“最后决定”：从1999年4月1日起,大米进口从限制进口量改为征收关税。除大米之外,限制进口的农产品全部关税化,根据《农业协议》的统一要求下调关税。在6年内,日本的一般关税要平均下调36%,单项品目关税至少下调15%。业内人士指出,向来被政府当作“政治米”的进口关税化表明日本“大米至上主义”的破灭。今后,日本的目标是加强本国农业的竞争力,同时确保进口,以实现食品的稳定供给。

 (四) 发达国家政策转折对我国的影响

我国的经济正日益同世界经济接轨,发达国家政策调整对我国农业发展的国际环境有重大的影响。据我们的初步分析,这种影响有以下方面：

1. 美国：农业生产潜力可能进一步得到释放。美国新的农业政策对世界农产品市场将产生多方面的影响,这对我国是机会与挑战并存。作为世界上最大的农业出口国,美国主要农产品在世界市场的份额基本保持在1／3的水平上；特别是粮食,经常占世界市场的2／5左右。只要国际市场有足够的需求,更加市场化的美国农业必将促使本国的增产潜力得到进一步的发挥,农业供给将呈增加的趋势。美国农产品特别是粮食产量的增加,有利于世界粮食价格的稳定和回落,有利于粮食进口国减少外汇支出。

各种迹象表明,美国农产品出口的首选目标是亚洲市场。亚洲是世界上人口最多的大陆。到1996年,亚洲人口已达34.4亿,2005年可能接近40亿；亚洲的耕地面积仅为4.28亿公顷,人均0.128公顷,只有世界平均水平的53%。中国和东亚是世界上耕地最紧缺的地区之一,同时又是世界经济增长率最高的地区,日益增长的购买力对美国政府和农场主有着巨大的吸引力,也有利于减少美国在这个地区的贸易逆差。

2. 欧盟和日本：我国农业经贸合作的重要伙伴。欧盟是世界上重要的农产品出口地区之一。但是由于资源的限制,在粮食生产方面,欧盟之中只有少数国家有些优势,但在价格和数量方面,特别是对世界市场的影响力方面,都难以同美国相匹敌。欧盟有竞争力的产品主要是畜产品、园艺类产品及各种加工品。欧盟对与我国改善经贸关系的重要性的认识更加明确。为适应世界多极化的现实,欧盟于1996年12月再次确认了与中国合作的重要性,发表了建设性的《欧盟对华新战略》，以促进与中国的经贸关系。

中日两国经济的互补性很强。在两国的贸易关系中,我国长期以来呈入超状态,我国农产品进入日本的数量很小。这固然与我国农业的商品率不高有关,但日方也存在着市场障碍。日本农产品市场的新动向为我国创汇农业提供了机会。在对待美国的大宗农产品进口压力方面，日本与我国有不少共同语言。对日农产品出口,尤其是畜产品和其他鲜活产品的出口方面,我国具有多方面的优势,如运输距离短、消费习惯相似、农产品种类丰富等。我国在加入WTO之后,对日农产品出口会有较大的发展,我国创汇农业大有发展潜力,关键是要保证质量、及时供货以及改进包装。

3. 原苏联：我国农业发展的机遇。冷战结束后,中国和原苏联各国互相信任、互相尊重的气氛占了主导地位。中俄两国都认为：在世界多极化的时代,发展战略协作伙伴关系对于双方都是十分重要的。俄罗斯等国的经济正经历着痛苦的磨合期,农业摆脱困境大约尚需五、六年的时间。然而,原苏联蕴藏着极大的潜力,中俄两国各有优势,农业合作前景十分广阔,我国同其他独联体国家发展农业经贸关系也有很好的条件。这为我国农业下一世纪的发展提供了难得的机遇。

综上所述,发达国家农业正经历着本世纪以来最重大的调整,我国农业必须抓住机遇,准备迎接挑战。我们必须深化农村经济体制的改革,发挥农业科技的作用,实现农业增长方式的转变；我们必须大力开发农村的人力资源,努力提高农业生产率。这是我国农业发展的必由之路。我国农民数量庞大,国家财力相对单薄,加上国际贸易规则的限制,我国很难对农业 (特别是粮食生产) 搞“日本式的保护”。为了确保国家粮食安全,我国必须未雨绸缪,制定恰当的中长期发展战略,为我国农业21世纪的持续发展奠定基础。

四、我国的粮食进口战略

我国经济界对我国未来粮食的进口 (以下都是指净进口) 有各种估计,占主导地位的看法是在几百万吨到三四千万吨之间。有更乐观的说法是中国有可能成为粮食的净出口国。这种种判断必然有其依据,本文无法把他们的依存条件一一列出,更无法将每一种预测所暗示的成本进行量化的比较。

在讨论粮食进口的时候,我们必须回答以下几个最基本的问题：进口粮食就是不能养活自己吗？进口粮食是弊大利小吗？我国粮食进口的理论规模可以有多大？粮食进口有没有警戒线？怎样的进口战略最符合国家的利益？我们要澄清那些似是而非的说法,必须从国内外的现实出发。

 (一) 进口粮食就是靠别人养活吗？

除非人类倒退到自给自足的古代社会,现在,特别是在工业国,真正“靠自己种田”来养活自己的人越来越少了。工人用工业品 (通过市场) 同农民交换得到粮食等食品；同时,农民用粮食等食品 (通过市场) 去买各种工业品；这里不存在“谁养活谁”的问题。医生用自己的技术为病人服务获得报酬,然后用钱购买粮食和其他食品,等等,是不是“自己养活自己”呢？布朗先生自己大概不是农民吧,难道他认为自己 (以及占美国人口95%以上的非农居民) 是靠乞讨过日子的吗？在现代社会,每个人从事自己最有效的工作,通过市场 (从集市到地方市场,从国内市场到国际市场) 交换自己的劳动,是社会的进步和文明。只有这样,美国人才能“吃到世界上最好的东西”(美国的农产食品进口每年超过200亿美元)。美国每年进口那么多的农产品,印度的人口是美国的3.5倍,每年进口的农产品只有20多亿美元。我们能不能说印度比美国更好地养活了自己呢？日本1.25亿人口每年进口约2800万吨粮食,印度近几年来倒是有几百万吨粮食的出口。能不能说印度“养活自己”的能力比日本更强呢？

在国际市场上,粮食贸易与其他商品的贸易没有实质性的不同。在世界经济舞台上,发达国家操纵着主动权。占人口15%的高收入国家拥有世界约80%的财富, 70%以上的商品贸易是就在发达国家之间进行的。另一方面,占世界总人口80%的发展中国家只占世界总贸易量的30%,为了换取宝贵的外汇,往往不得不节衣缩食。

美国每年人均消耗掉7.662吨石油,石油对于美国的重要性绝不亚于粮食对于我国重要性。石油和粮食不同,属于耗竭性的化石能源,因此是重要的战略资源。美国尽管石油资源丰富,可开采储量达到40亿吨,但美国是世界上最大的石油进口国之一，“1992年依靠进口以维持其生存的石油达4.48亿吨,每日运进少于123万吨就会告急,油价上涨20%就会全国恐慌,上涨50%就会全面衰退”,“如果全国绝油7天,多数人就会冻饿而死亡”[6] 。美国为了保护本国国土的石油资源,限制开采本土的石油,对开采者课以重税,抬高国产油的价格,鼓励从国外大量进口廉价的原油。为了牢牢控制石油的供应,美国不惜重金在中东奔走斡旋,在当事方之间“调停”冲突；同时,再为新的冲突埋下根子,在各方无休止的争斗中从中渔利。这就是美国的战略。

从1979年起,日本1亿多人口每年进口的粮食不低于2400万吨,即人均200公斤以上；原苏联一些年份进口粮食超过4000万吨,似乎也没有谁批评过日本和苏联使非洲挨饿。石油对于日本,那就更不用说了。日本经济学家承认,要打垮日本的经济,只需把日本列岛周围的航线封锁几个星期就足够了。素有“山林之国”之称的日本,森林覆盖率高达68%。可是在1984到1993年间,日本平均每年进口圆木4551万立方米 (其他林产品还不计在内),据林业专家测算,每公顷林地出产木材通常为120-150立方米；这样,日本每年相当于“进口”40万到50万公顷的林地；按年平均耗资70亿美元计算,日本相当于以每公顷1.4万到1.7万美元的价格从国外“买”来了那些可供砍伐的林地。靠着这种战略,日本实现了本国极高的森林覆盖率。

各国之间进行粮食贸易本来是一种商业行为,要做成买卖,要符合双方意愿并且互利互惠。贸易双方存在着互相依赖的关系。在美国粮食过剩、粮价低迷的时候 (例如1998/99年度), 发愁的是美国的农场主。如果哪个国家愿意购买美国的粮食,恰恰是帮助这些农场主摆脱困境,免于破产。世界贸易组织 (WTO) 的产生就是为了促进世界贸易的自由化。总之,市场开放是大势所趋。中国是主权国家,中国进口什么,出口什么,也是依据国家的利益,考虑自己的比较利益和自身的优势,并不需要别人来指手画脚。

现在国际政治舞台上有个说法,叫“弱国无外交”。在世界经济舞台上也是一样,发达国家在世界经济关系中常常以强凌弱,动辄以各种名目对一些国家进行制裁。他们奢侈地消耗着地球上的非再生资源,破坏环境在先,然后又以美丽的辞藻向别人说教,用冠冕堂皇的理由指责别人如何“破坏了我们星球的生态平衡”。我们记得,在布朗发表他那篇《谁来养活中国？》的文章时,中国人均进口粮食只不过十来公斤,进口量仅居世界第三位。他那么担心中国会使世界挨饿,真令人怀疑他的居心何在。

我国人均占有的耕地和淡水资源都不足世界平均水平的1／3,生产粮食恰恰需要较多的土地和灌溉用水。世界上人多地少的国家,多数都是粮食的净进口国,如日本、韩国、荷兰,都是如此。日本目前的谷物自给率大致只有33%,墨西哥是79%,巴西为86%。从国际经验看,国内生产的粮食能够满足需求量的90%,就是非常高的自给率。我国现在保持着95%左右的高自给率,是对世界粮食安全的贡献,也付出了很大代价,加重了国内资源消耗的压力(包括毁林开荒、黄河断流、地下水枯竭、草原退化等)。正如美国经济学家 R. L. 帕伯格所说,现在面临粮食危机的是非洲 (缺乏购买力即有效需求) 而不是中国。布朗对中国的“关注”如果不是别有用心,起码也是一种偏见。

粮食作为特殊的商品,其重要性不言而喻。但是粮食既然是商品,其效用也是递减的,只要不发生战争,在人们温饱有余之后,它的特殊性就下降了。在现代社会里,石油、特种材料和高技术等越来越成为关键的战略物资,它们对国家安全和经济发展的重要性不亚于粮食。这类物资的禁运更是司空见惯。这里既牵涉到国家的近期利益,也关系到长远的国家战略。在21世纪中叶,中国的综合国力更加强大。我们不会称霸,但是可以不去理会别人在粮食进口问题上对我们说三道四。

中国是一个有十多亿人口的大国,历届领导对于粮食问题都极为关注。饱尝饥饿之苦的中国人牢记“民以食为天”的古训,对于粮食安全问题不敢有丝毫的疏忽。我们曾经抱着“宁可信其有,不可信其无”的想法,作过最坏的打算 (如准备世界大战“早打、大打”“深挖洞,广积粮”)。常言道,越过真理一步就会成为谬误。“粮食完全自给”的代价是很大的：经济上要考虑粮食生产边际成本的上升,生态环境方面要顾及可能发生的不良后果,等等。国外散布的“中国威胁论”,无非是想“遏制”中国。在大的战争打不起来时,敌手如欲制我于死地,其“上策”是削弱我的经济基础,挖空我科技人才,消耗掉我宝贵的建设资金。我们如果上了“中国威胁论”者的当,关起门来,不顾条件,“全力以赴”,在不宜发展粮食生产的地方大搞粮食来实现自给自足,耗掉了国力,破坏了环境,其结果很可能是我国经济发展的速度减慢若干个百分点……。这正是那些“威胁论”者最乐于看到的。

 (二) 我国粮食进口的利与弊

过去我国的粮食生产成本低,是由于劳动力的价格低,投入品价格受到国家的控制。由于改革开放,农村就业机会增加,劳动力的价格也在上升,化肥等农业投入品价格更呈“刚性上涨”之势。结果,我国粮食价格“过早地接近和超过了国际市场价格”[7] 。即使这样,许多农民还是觉得种粮“不上算”,生产积极性下降。美国、澳大利亚、加拿大等粮食出口国在进军亚洲市场的时候,我国的地位却在后退,粮食净进口的数量正在增加。根据我国人多地少的资源结构,要扭转这个趋势大概也是非常困难的。

只要我国无法扭转粮食生产成本上升的势头,要使农民觉得种粮有利可图,就必须不断提高粮价。但是我国经济在日趋开放的条件下,国际市场上的粮食价格客观上将成为我们国内粮价的上限。我国的农业劳动力有 3 亿之众,国家财力又远不能同日本相比。日本曾经以高过国际市场几倍的价格“保护”本国的稻农,最后还是作了退却,确定了大米的“最低进口准入量”，今后的前景尚难逆料。随着我国经济的进一步市场化,特别是在世贸组织的约束下,政府将很难控制国外质优价廉的粮食进入我国市场。

退一步讲,即使我国将来某个时候的财力大到足以补贴几亿农民 (例如每个农户每年获得几千元的政府补贴),农业是否就能够转向良性循环呢？这要看农民能否把这些钱用到粮食生产 (而不是拿去消费),取决于粮食的比较利益是否高于其他产业。日本农民大量兼业化,农业劳动生产率与欧美国家的差距越拉越大,农业越来越失去竞争力。温室里的花朵缺乏生命力,单纯靠政府价格保护的农业缺乏竞争力——这大概是一个规律。

对我国粮食进口量的上升,国内一些人持怀疑或否定的态度,认为弊多利少。这需要从多方面进行全面的分析。我们认为：以为粮食自给率越高越好,在当今世界已经是过时的观念。我国较大批量地进口粮食不但是必要的,而且是有积极意义的。从21世纪长远的可持续发展战略来看,就更是如此。

在世界粮食供应比较充足的条件下,我国进口一部分粮食,既能稳定国家粮食供给,又可以减少出口国的贸易逆差。实现稳定国家食物供给的目标,单靠国内生产相当于“单保险”，“自己生产为主又适当进口”则是“双保险”,有利于减少供给的波动性。即使我国把粮食进口的规模确定在需求量的10%左右,人均消费的进口粮也只有40-50公斤。

我国进口粮食,应当尽可能同时满足以下4个主要目标：

—— 保障国内粮食的稳定供给；

—— 有利于缓解国内土地的沉重压力,节省淡水资源,有利于保护和改善国家的生态环境,有利于农业的持续发展；

—— 有利于充分利用农村劳动力,有利于农业生产结构的优化和提高农民收入；

—— 尽可能节约外汇支出,有利于发展农产品加工业和扩大农业的出口创汇。

如果我们能采取积极的粮食进口战略和策略,上述4个目标是完全可以实现的,并且把粮食进口的不利影响控制在最低水平。

1.“双保险”有利于稳定粮食供给。中国这样的人口大国,依靠国内生产始终是我们的基本立足点,这在任何时候都不能动摇。充足、稳定的粮食供给可以通过三个途径来实现：国内生产,适量的储备,适度的进口。为了确保食物供给的稳定,拒绝进口、单靠国内生产,是自我封闭；“自己生产为主”加“适度进口”则是“两条腿走路”、“双保险”,可以大大减少供给的波动性。中国人多地少的国情,决定着粮食进口的必要性；储备则是生产和进口之和的结余部分。总之,稳定粮食供给,国内生产加上利用世界市场比只依靠国内生产的效果更好。

2. 进口粮食就是间接地进口土地和水资源。作为人均资源偏少的国家,中国必须学会最大限度地分享国际贸易带来的利益。我国人均耕地和淡水资源都大大低于世界平均水平,这个基本国情将长期限制我国的粮食生产。经济界人士普遍认为,我国粮食生产基本上已经不具有比较优势。土地是世界上不可贸易的资源；不仅如此,灌溉用水也几乎是“非贸易品”。现在许多战争都是因争夺土地和淡水资源而引起的 (如中东)。进口粮食相当于间接地进口土地、淡水等相关资源,可以缓解国内这两种紧缺资源的利用强度,有利于改善农业生态环境,为下一世纪的持续发展打好基础。如果只顾“粮食安全”而无视国家的生态安全,集中过多的资源搞粮食的高度自给,不但会影响农民收入的增加,而且必将造成环境的破坏,付出沉重的生态代价,最终遭受损失的还是中国自己。

3. 有利于优化我国农业资源的配置,改善我国农业结构。增加粮食进口,对提高我国资源利用的效益、加快实现农业内部结构的优化、提高农业的比较利益、增加农民收入等都有重要意义。我国农业的比较利益偏低,许多地区农民种粮的积极性下降,农村存在大量的隐性失业,东西部地区收入差距扩大等许多矛盾,都与长期以来实行“以粮为纲”的方针有关。不跳出几十年走惯的老路,这些问题可能长期也解决不了。

畜禽生产比粮食种植耗费较多的劳动,也是对种植业产品的第一次加工,适合我国农村劳动力丰富的国情。1979年有过一场中国农业能不能“走以畜牧业为主的发展道路”的争论[8] ,当时我国处于改革开放的初期,这个主张被一些人认为是不现实的,是“无米之炊”，“在相当长的历史时期内”不可能走欧美发达国家的这条道路。发展畜牧业需要消耗大量的饲料粮,缺粮是妨碍我国农业结构调整的最大障碍。随着我国综合国力的增强,不仅国内的粮食产量不断上升,而且外汇储备迅速增加。随着世界贸易的更加自由化,我国增加粮食进口、解决饲料粮短缺的条件更加成熟,我国加速发展畜牧业将有更可靠的保障。

畜牧业需要大量产前、产中、产后的服务,加工和运销的产业链比粮食生产长得多,可以实现较大的附加值,并且安排大量劳动力就业,提高农民的收入。必须加快调整农业内部的生产结构,促使畜牧业在21世纪初发展成为我国许多地区的主导产业。在这场农业结构的大调整中,我国农业的比较效益和农民收入将有明显的提高,困惑我国农村经济发展的许多问题可以得到解决或缓解。随着中西部地区基础设施的改善,草原和其他国土资源得到更好的投资和开发利用,那里的畜牧业及其加工业也会有更快的发展,地区间的收入差距将大大缩小,这对我国经济与社会发展的意义是难以估量的。

4. 进口粮食有利于促进更大规模的出口。这可以用荷兰的例子来说明。作为国土狭小、资源贫乏的小国,荷兰人均耕地面积不到0.06公顷,本国的常年谷物产量只有130万吨左右,人均占有量不足90公斤,比中国少得多。但是, 荷兰现在猪的年生产能力大约是1320万头,猪肉160万吨,禽肉57.5万吨,蛋98亿个。从1989年起,荷兰农业净出口值连续多年保持世界第二的地位,仅次于美国。荷兰的人均耕地面积、务农人口都只有美国的1／12,可是,在1990年代,荷兰的净出口值却达到了美国的65%。荷兰的猪肉和鸡蛋的出口量分别占世界出口总量的30%和40%,禽肉出口量占世界第三位。荷兰的秘诀就在于“大进大出”：“大进”是为了更好的“大出”。荷兰常年谷物的净进口量为360万吨(1987-1996年平均数),再加上饼粕、鱼粉等其他饲料的大量进口,畜牧业发展有了可靠的保障。荷兰充分利用自己的优势,特别是先进的饲养技术和加工技术,大大提高了农业的出口创汇能力,使畜产品成为农业的第一创汇大户。我国也应当通过这种“大进大出”战略,积极调整自己的农业生产结构,发挥自己的比较优势,增强农业的创汇能力。中国由于受资源的约束,将来会是粮食的进口大国；但是可以深信,中国仍将是农产品的净出口国,并且有能力跻身于世界上最大的农产品出口国的行列。

5. 粮食进口带来的最主要的问题。粮食进口量的增加,在短期里必然会使粮食主产区农民的收入受到影响。特别是生产结构比较单一的地区,农民没有其他收入来源,缺少农外就业的机会,收入下降的可能性更大。

但是,我国加速发展畜牧业势在必行。粮食主产区必须适应新的形势,积极地、因地制宜地调整生产结构。除了粮食之外,必须发展具有地方特色的经济作物以及相关的加工业和服务业。在农业结构调整过程中,最重要的是保护好农用地不受破坏和蚕食,世界粮食市场上一旦发生问题,可以在短期内恢复粮食生产。

 (三) 我国粮食进口的理论规模和警戒线

从国际经验看,国内生产能够满足粮食需求量的_90%,就是非常高的自给率,因此我国粮食进口的理论规模可以确定在需求量的10%左右。2030年,估计我国粮食总产量能达到6.4亿吨；由于人口届时将达到16亿,如果人均粮食占有量按440公斤到450公斤计算,粮食需求量将上升到7亿吨到7.2亿吨。因此,那时我国粮食进口的上限不大可能超过8000万吨,不足部分(主要是饲料用粮)从国外进口的风险是很小的。

土地辽阔的原苏联3亿人口曾经进口4000多万吨 (人均130公斤)、1.25亿人口的日本进口2780多万吨 (人均220多公斤) 谷物[9] ;近几年来,4500万人口的韩国每年进口1170万吨 (人均250公斤)。应当说,中国粮食进口量即使增加到8000万吨,由于主要是饲料用粮以及饼粕等,对于中国这么大的国家来说并不多。

历史和当今的世界都告诉我们：对粮食安全的最大威胁不是粮食歉收,而是战争 (包括政治动乱、民族冲突) 等非经济因素,经济政策失误尚在其次。粮食歉收导致的粮食不安全是容易解决的 (有许多其他手段可弥补)。在战时状态,任何国家都会作最坏的准备,由国家垄断市场,紧缩消费,甚至实行配给制,把粮食进口的可能性假定为零,立足于粮食的完全自给。所以,从更广的角度看,国家粮食安全决不只是农业或粮食本身的问题,还必须考虑国际环境、国家内部的政治安定和民族和睦,经济和社会发展,收入分配公平,等等。

我们需要讨论的是：在和平时代,我国粮食进口需不需要警戒线？警戒线应当设在何处？

我们自己的经验表明,在正常的年份,粮食进口量若不超过需求的5%,没有任何风险；粮食进口率在5%的范围内属于安全的“绿区”。同世界各国相比, 95%的自给率属于非常高的水平。

如前所述,许多国家的粮食自给率低于10%,表明10%的进口率对于这些国家也不构成危险。但是考虑到我国人口数量特别巨大,综合实力也还不够强大,我们不妨把粮食进口的“黄区”设定得严一些,例如在6-10%。由于这是“从严”的标准,所以进入这一区域并不意味着危险就将到来,而是提醒政府注意国内农业有无衰退的迹象(例如农民收入下降,耕地抛荒,农村衰败,青壮年农民大量离农,农产品供应普遍短缺,农村基础设施失修,自然灾害加剧、成灾率上升,等等)。如果国际环境良好 (例如国际政治经济秩序比较和谐,世界粮食供应充足,价格比较低),国内耕地得到很好的保护,农村经济持续发展,农民收入不断提高,上述区间可以看成“绿黄过渡区”。

我们现在还不大好说,从长期(在2030年前后)来看,进口率越过10%是否就意味着进入了风险较高的“红区”,但或许可以说进入了“黄红过渡区”。实际上,世界许多大国都大大超过10% 而没有引起国内的危机。进口量的上升不仅要求国家增强外汇支付能力,而且更需要高效的基础设施。我们现在很难预测30年后我国的运输、港口和仓储的处理能力,但可以肯定的是：随着国家综合经济实力的上升,这方面的基础设施必将大大改善。对于我们这样人口大国来说,是否可以把进口率的最后警戒线确定在12-14% (进口量大于1亿吨)？这还有待进一步的观察和研究。

考虑到大米对我国的重要性,以及世界市场上供给弹性较小,我国的大米自给率应当保持在较高的水平。日本在大量进口饲料用粮的同时，大米的自给率常常保持在100%或更高的水平上。当粮食进口达到或超过10%的区域,除了进入“绿黄过渡区”时必须重视的问题外,要紧的是看主粮供应会不会出问题。如果进口的主要是饲料粮,问题是不大的。

以上所说的警戒线与国际、国内的环境是密切相关的。除了坚持和平与睦邻友好的外交政策之外,关键是保持国内的稳定和团结,不断增强国家的综合国力。在农业方面,最要紧的是切实保护好耕地,促进农村经济的全面发展和农民收入的不断提高。

 (四) 我国粮食进口的数量和结构

影响食物需求的主要因素,一是人口,二是收入。30年后,我国人口将趋于稳定,因此收入水平的提高和食物结构的改善将起主导作用。

1. 我国未来粮食缺口的地区分布。我们分三个层次对我国未来可能出现的粮食缺口进行估算：一是京津、上海和广州特大城市群,二是整个沿海地区,三是全国。因资料关系,所作预测的准确度可能是依次下降的。

特大城市群。我们将北京和上海这两个特大城市的粮食消费现状与台湾省1981年的消费状况进行了对比研究,发现京沪二市与台湾省当时食品的消费有许多相似之处 (专题报告2 )。由此我们推测,到下世纪初,我国最发达地区的粮食消费量将趋于稳定 (人均680-760公斤之间),这样,京津、沪、穗特大城市群的粮食缺口有可能从目前的1000万吨左右上升到2700多万吨,需要从其他地区补给。

整个沿海地区。目前我国沿海地区的城市化水平远不能同发达国家相提并论,无论是经济规模和工业化前景都难准确判断。城市化是世界的普遍规律,沿海地区城镇居民比重的增大将影响到食物的消费水平。但是,我们很难把2030年的前景设想得很周到。我们测算的结果是,我国沿海地区2030年时的粮食缺口将扩大到5260万吨。

我国粮食的总缺口。我国粮食的缺口,最初出现在人多地少、经济迅速增长的沿海地区；那里粮食生产比较优势下降的征兆已经很明显,中部日益成为我国粮食的主产区。如果经过努力,我国西部的粮食生产能有较大幅度的提高,则存在两种可能性：1) 西部粮食自给有余,可以弥补(或部分地弥补)东部沿海地区的缺口；2) 西部基本上自我平衡,足够用于当地的消费,不必长途向内地运输粮食。即使能做到后面这一点,也是西部对国家粮食安全的重大贡献。但是,如果做不到这一点,粮食短缺地区将自东向西蔓延。如果这个缺口需要靠进口来填补,国家粮食安全的成本将高得多。

我国一些经济学家断定,国内生产6.4亿吨粮食足以达到“某某水平的(高)自给率”。我们看,即使粮食产量预测是可靠的,但是那时的粮食自给率将取决于那时的粮食需求量,而后者在更大程度上将取决于人们那时的收入水平及那个时代的消费偏好,它与我们这一代人(中低收入者)的估计可能存在某些偏差。台湾省或一些国家(包括部分中东欧国家)的经验已经表明,低收入者往往会低估高收入者的消费欲望,从而导致错误决策。我们宁可把困难估计得大一点。那时候我国粮食缺口超过8000万吨的可能性是存在的。不过,即使这样,我国的粮食自给率仍将维持在90%左右的较高水平上。

2. 进口粮食的品种结构。从粮食品种看,由于各个目标互相制约,最好按如下顺序考虑进口：

—— 大胆增加饲料的进口,扩大进口饲料的种类,包括大豆、木薯和其他蛋白质饲料,以利于发展使用劳动力较多、产业链较长的畜牧业和渔业。这两个部门的迅速发展,可以有效地提高农民的收入,有利于增加农村就业,并且有助于提高我国人民的营养水平,增强国民的体质；

—— 适度增加小麦的进口量,但要分散进口来源。增加小麦的进口,有利于缓解我国北方部分小麦区缺水的困难,减慢地下水位下降的速率。世界市场上小麦的供应量大,出口国多,不易形成卖方的独家垄断。发达国家的小麦成本低,价格也比大米低得多；

—— 保持大米的高自给率 (95%以上)。国际市场上大米的供应量较小,产地也较集中,价格又比小麦高得多。我国应在巩固原有的水稻生产基地之外,发展中西部和北方有优势地区的水稻和陆稻的生产。北方大米的质量上乘,价值也高。保持较高的大米自给率有利于保障稳定的口粮供应。

归纳起来,我们建议：我国粮食的进口量,近期每年应在3000万吨以内,在中远期宜控制在8000万吨以内。这既能提高国家粮食安全的程度,又不至于对世界市场造成大的压力。

增加粮食进口量将对我国港口的吞吐能力、运输能力以及仓储业提出挑战。进口粮食的分配,应尽可能就近消费,以节省运费。我国应当在沿海地区建设若干大型的粮食码头,在附近设立现代化的仓库和加工厂。港口、运输线和仓库等基础设施不仅关系到粮食安全,还有利于加强国家安全并促进其他产业的发展。应从京津、上海、广州三大城市群及整个沿海地区未来的粮食需求量及进口量出发,合理布局,早日规划和动手建设。在邻近大城市的地区,可建立若干集约化的节地型的畜产品生产与加工销售基地。

 (五) 我国粮食进口的基本战略和策略

粮食安全是国家安全的一部分,谈论粮食安全首先要讲国家安全。在国家粮食安全战略中,进口战略是其组成部分。好的进口战略不但可以增加粮食供应的稳定性,而且可以为整个国民经济发展创造宽松的“农业环境”。

最能耗竭国家财力的是战争。在长年战乱的困扰下,即使传统的粮食出口国也可以发生饥馑,何况大多数发展中国家。如前所说,只要不发生战争,只要国家财力允许,粮食进口多一些,利大于弊,有利于我国本土的资源保护和下世纪的持续发展。无论是发展粮食生产,还是进口粮食,目的都是一个：为了确保国家粮食安全。立足国内,基本自给,适度进口,促进交换[10] ,是我国21世纪粮食安全的基本战略。

为了避免粮食进口的各种风险,我们必须采取多种手段,通过各种策略来减小风险,甚至予以化解。

被迫开放不如有准备的主动的开放。与其危机临头之时采取补救和妥协的办法,不如防范于未然,从长计议,采取积极的进口战略,发挥自己的比较优势,主动调整农业结构来迎接挑战。为了减少粮食进口的风险,降低进口成本,我们必须制定巧妙的进口。例如：

1. 努力使世界粮食市场成为买方市场。全球粮食供应量的不断增加是世界粮食市场向买方市场转变的必要条件。要做到这一点,前提是我们要正视国情,准确定位,即把自己定位成“粮食净进口国”。在适当的时候,让世界各国知道中国将进口多少万吨粮食。我们要公开自己的进口意图,向世界市场发出明确的信号。不这样做,就无法刺激所有的粮食出口国竞相增产粮食,早日挤进中国市场。粮食产量一旦被刺激起来,出口国的农民是不可能“同步收缩”粮食生产的。世界粮食供应充足了,其价格的稳定性就增加。所以,公开宣布“中国要增加粮食进口”可以增强出口国对中国市场的信心,不但不会增加进口的风险,反而可以减少风险。

2. 粮食进口量应当足够大。一般人也许认为粮食“少进口保险”,我们的意见正相反,应当使进口量达到“足够大”。在世界粮食市场转向买方市场之后,进口量的大小关系到对世界粮食市场影响力的大小。在卖方市场条件下,世界粮价受到美国等出口大国粮食丰歉的影响；同理,在买方市场里,世界粮价将受进口大国进口行为的影响。粮食进口如果只有几十万吨、一两百万吨,在世界市场上的地位无足轻重,难以对出口国施加大的影响力。在21世纪,当我国跃入世界强国之林时,应当在世界粮食市场上拥有相当大的影响力 (“操纵力”)。那时,我国的粮食安全就将进一步得到加强。

3. 粮食进口的数量应当逐步增加。中国是一个大国,如果大量而迅速地增加粮食进口,会急剧抬高世界粮食市场的价格。但如果进口量是在许多年里逐步地上升的,就会对粮食出口国的农场主以持久的、足够的刺激,国际市场上的贸易量将随之增加,价格就会相对平稳,不至于伤害需要进口粮食的发展中国家。

4. 实现贸易伙伴的多元化。我们要充分利用出口国之间的竞争,发展同所有粮食出口国的友好关系,即要“投资于友谊”。要善于利用发达国家间的利益矛盾。特别要让美国看到在中国巨大的商业利益,让美国明白它与其他粮食出口国存在着竞争关系；美国若退让留出来,其空白会迅速被其他几个出口国所填补。要使美国懂得：谁同中国不友好,谁就会失去中国大宗的粮食订货合同,使美国不敢轻举妄动。那时候,美国的农场主会变成有利于中国的利益集团,他们会为自己在中国的利益向政府 (或国会) 施加压力。

5. 增加中长期贸易合同的比例。减少短期的投机行为,增加贸易的透明度,有利于改善国际商誉。中长期的进口合同有利于减少风险。1980年代初,美国即使对原苏联实施“粮食禁运”时,还是履行了已有的贸易合同。我们自己的经验表明,临时性的调剂,“随行就市”,并不能获取更多的商业利益。被动的行为无法影响市场价格,反而受市场的摆布,在确实需要增加粮食进口时,将不得不付出高价。

五、WTO与我国农业的国际竞争力

中国加入WTO只是一个时间问题,而“农业因素”是谈判中的主要障碍之一,并且主要来自美国。加快中国进入WTO的步伐,中美双方在农业谈判中都需要作出让步。粮食安全是我方的一个基本考虑,而深层的原因则是我国农业缺乏国际竞争力。

 (一) 国际市场上的较量

在自给自足的农耕时代,一个国家经济的繁荣、国家的昌盛,主要体现在“仓廪丰实”“五谷丰登”。由于交通运输上的障碍,进入国际贸易的农产品不仅数量少,种类也极其有限。贸易双方大都是为了互通有无,从贸易中获得比较利益,国家之间因农业贸易发生争执的事件鲜为人知。

西方资本主义列强的出现打破了这种平静。它们利用近代科学技术,造出了坚船利炮,把黑手伸向较弱小的国家,肆意侵吞别国的资源。随着交通工具的进一步改良,它们不再满足于掠夺这些国家的金银财宝,而是“全方位”地掠夺海外的土地、劳动力和资金,大规模地占有土地,贩卖奴隶；大量农产品原料从世界各地源源不断地流向这些国家,支撑起它们早期的工业,完成了资本主义的原始积累。殖民主义的这种掠夺和侵略行为,是一种野蛮的“竞争力”。

1996年,全世界的农产品出口额为4636.76亿美元,进口额为4762.18亿美元。农业人口占世界总人口约3.3%的“世界城市”——_发达国家占有世界农产品市场近70% 的份额,而作为“世界农村”的发展中国家占世界总人口的80%,但是只占有30%_的市场份额。另一方面,占世界总人口80%的发展中国家只占世界总贸易量的30%,有的为了换取宝贵的外汇节衣缩食。

在国际市场上,美国差不多要占世界粮食市场的2／5,加上法国、加拿大和澳大利亚,这4个粮食出口大国就占了世界粮食市场的70%(有些年份将近3／4,见表7),影响着世界粮食市场的价格。在世界经济格局没有发生根本性的变化之前,主动权基本上掌握在发达国家手里。

表 7.    4个粮食出口大国在世界市场上的地位 (1987-1996)

单位：百万吨

资料来源：根据联合国粮农组织各年贸易年鉴。

加入WTO后,我国将面临农业强国的有力挑战。农业的国际竞争力问题,关系到21世纪我国在世界经济中的地位,已经更加现实地摆在我们的面前。20世纪最后的40年里,在世界农产品贸易(以净出口额计算)的“马拉松”比赛中,强弱交替,出现了一些新的现象,都发人深省。

表 8.    世界农产品净出口额前_10_名的比较 (1961-1996)

单位：亿美元

资料来源：根据联合国粮农组织各年贸易年鉴计算。“-”为净进口。

如表8所示,在整个1960年代,澳大利亚和阿根廷的农业净出口额分别处于冠军和第三名的地位,法国、荷兰的地位几乎默默无闻。美国1972年取代了澳大利亚,自那时以来,始终保持了世界“老大”的地位(仅3年例外)。从1960年代后期开始,巴西的地位开始上升,此后的大约20年里,基本上与澳大利亚处于“第二梯队”的最前列。1986年,荷兰的农业净出口额一举突破70亿美元而领先于世界,自1989年起,始终保持着世界亚军的地位。法国则从1990年起与澳大利亚互相争夺世界第三的位置,而出口农作物产品见长的巴西和阿根廷则相形见绌,地位日益下降。

人们不禁要问：是什么因素影响着这场“马拉松”比赛的成绩？为什么荷兰后劲十足,能够后来居上？为什么人均自然资源极其丰富的巴西、阿根廷敌不过荷兰,而原苏联甚至根本排不上号？根本原因还是在于国家农业的竞争力问题。

国际竞争实质上是国际市场份额的争夺。就农业国际市场竞争来看,主要是看一个国家生产的农产品满足国外消费者需求的能力,是国家农业比较生产率的竞争。一个国家的农民、农产品加工企业和营销组织满足国外消费者需求的能力越强,这个国家农业的竞争力就越强。所以,一个国家在国际市场上所占份额的大小,从根本上说,取决于这个国家的企业家 (包括农民) 的竞争力。但是,政府 (以及它制定的各项政策,经济制度等等) 的效率可以对整个国家的竞争力产生重大的影响。

关于农业的国际竞争力,如果分析近几十年来在国际贸易格局的变化,实在值得我们深思：

1. 就人均农业资源而论,原苏联在世界上首屈一指,为什么非但没有成为农业出口大国,反倒成为粮食进口的“世界冠军”(在1972-1981的十年里,苏联粮食的净进口从1107万吨猛增到4100多万吨)？巴西、阿根廷的人均农业资源也相当丰富,在国际市场上的地位却在逐渐下降,又是为什么？那么,美国成为世界农业“超级大国”的原因是什么？

2. 在20世纪,日本一直是农产食品的重要进口国。日本常年的农产品进口额占世界的8-9%。在1990-1996年间,日本每年进口粮食人均达到226公斤之多；1996年,日本农产品净进口值创造了402亿美元的新高,约占世界的8.8%。日本人多地少,人均农业资源缺乏,成为农业的净进口国本来是合乎常理的,但是进口额之大,似乎与其农业衰退不无关系。1987-1996的10年里,日本进口额与出口额之比高达23.7:1。作为“世界第二经济大国”,日本农业得到了政府多方面的保护,设施农业和农业科学技术也相当先进,为什么与荷兰形成了这么大的反差？

3. 荷兰怎样变成了世界第二大农业净出口国？1961年荷兰农业的净出口额为3亿美元,名列世界第9。在此后的30年里,荷兰农产品的净出口额增加了40倍,奇迹般地以每年13.1%的速度递增。荷兰的耕地面积仅占世界万分之6.8,农业出口却几乎占了世界的9%。荷兰的人均土地面积只有美国的1／12,农业人口也是美国的1／12,农业劳动力占有的耕地面积仅为美国的1／16。荷兰农业1990年代的净出口额相当于美国2／3的水平, 1996年农产品净出口值高达166.44亿美元。荷兰凭什么在世界农产品市场上占有如此“不相称”的份额？同样是发达国家的美国与荷兰,若农业科技或经营技巧大致处在同一水平,那么怎样解释两国农产品出口率的巨大差异？

本研究报告不准备对其中的原因展开讨论,但是从各国农业出口实绩的巨大差距中,我们可以得到许多启示。

 (二) 中美关系和“粮食禁运”

无论是对于中国还是美国,中美关系都是最重要的双边关系之一。我国进口粮食时担心的一个主要问题,就是美国会不会对我国实行粮食禁运。

美国把中国的崛起看成是对其霸主地位的有力挑战。1999年科索沃危机更充分地暴露出美国称霸世界的野心。美国各种舆论工具到处在散布“中国威胁论”,力图把中国“妖魔化”。它不断变换手段,如支持“民运”分子,武装台湾,明里暗里支持“台独”“藏独”,妄图加大我们的内耗,扰乱我们的经济。它经常在我国周边地区制造麻烦,利用日本牵制我国,挑拨东南亚各国与我国的关系,逼迫我们扩充军备,然后再证明中国对邻国形成了“威胁”。“中国粮食威胁论”只是一阵阵“妖魔化中国”浊浪中的一个小浪花而已。不管布朗先生的主观动机如何,他似是而非的论断与美国遏制中国的总体战略是相适应的。

但是,美国是食品生产过剩的国家,是世界上最大的粮食出口国,它的基本国情是粮食过剩。在世界贸易自由化的大背景下,其基本目标是尽可能扩大自己在世界市场上的地盘。所谓“市场准入”，就是要你开放市场,买美国的东西。美国的农场主希望中国多进口一些他们的小麦、玉米和大豆。不是不舍得卖,而是想要你买,多买,每年都买。中美之间发生过好几次贸易摩擦,我国有几次就是以削减粮食进口为筹码同美国讨价还价的。美国要求中国增加进口,中国则以美国小麦不符合检疫标准而拒绝进口。这是前几年刚发生过的事情。

中国的“农业因素”，集中在争论已久的“粮食问题”。这个问题被许多人看成是带政治性的敏感问题。从美国上述的基本目标出发,中美加入世贸组织的谈判从“农业因素”突破较为有利,实际上也是这样做了。谈判意味着牺牲一部分利益换取另外一部分利益。我国政府在农业问题上采取主动的姿态,作出了让步,使谈判取得了重要的突破。另外,时机也适当，1998/99年度美国粮食和大豆过剩,价格低迷,正是美国农场主发愁的时候。我国此时愿意增加从美国的粮食进口,是帮助美国农场主摆脱困境,免于破产。我国最好签定较长期的购买合同,既容易获得较优惠的价格,也有利于国内放手进行大规模的农业结构调整,提高农业的经济效益,有利于增加农民收入。我方在粮食问题上作出一定的让步之后,也就有理由要求美国在其他方面相应地作出让步——如要求美国放宽高技术出口,增加纺织品进口配额,等等。

可见,美国希望国外有稳定的粮食买主,最好是稳定的大买主。这一点,布朗先生大概也是明白的。或许他代表了美国另外一派什么人的利益？随着冷战的结束,粮食武器已经不灵,除非发生激烈的政治和军事冲突,美国实行粮食禁运的可能性几乎为零。美国农场主游说集团对国会有强大的压力,其影响不比波音、AT&T、IBM、克莱斯勒等公司小。

粮食禁运是经济制裁的一种形式。经济制裁是两国之间经济、贸易上的较量。禁运是挑战国与被禁运国之间的“耐心比赛”。禁运是一把“双刃剑”；损人,但不一定利己,而且往往是害己。

在粮食短缺的年份,粮食曾经被用作“武器”。不过,这种与政治意图联系在一起的禁运,“打击力”并不大,难以致禁运对象于“死地”，而成本却十分高昂。考察历史上多次的禁运,挑战方要想达到预期的效力,至少要有以下几个因素的共同作用：

1.“强对弱”。常识告诉我们,“以强凌弱”往往是强者胜。挑战国与应战国之间综合实力差异悬殊,或者应战国对挑战国有很大的经济依赖性,那么挑战国发动的经济制裁才容易奏效。1979年底,因苏军入侵阿富汗,美国于1980年起对原苏联进行了粮食禁运,而原苏联也是一个大国、强国,有强大的承受力；美国的综合国力虽然超过苏联,但是差异不是特别巨大。这就注定了美国的粮食禁运难以获得预期的成效。

我国如能争取到30到50年的和平环境,中国的经济规模将能超过美国；对此,许多国外的研究机构和权威人士已有不少论述[11] 。他们预测,在下一个世纪的前十几年或25年里,中国的经济总量将接近或达到美国的水平。如果要制裁一个势均力敌的中国,美国不能不仔细掂量将承担怎样的风险。如果美国真的要搞粮食禁运,中国必定要进行贸易报复,美国农场主必然要为当权者的错误决策付出惨重的代价。

2.“杀伤力”强。所禁运之物品对于对象国是不可缺少、同时又是非常短缺的必需品。粮食虽属必需品,但即使在苏联,当时也还没有达到少了美国粮食就要陷入生存危机的程度。中国的国土辽阔,粮食自给自足是绝大多数农区的传统,有充分的回旋余地,国外的粮食禁运根本不可能发挥效力。中国粮食的自给率即使降低到90%的水平,人均进口粮也不过几十公斤,何况主要将是饲料粮,根本谈不上供应危机。

3.“垄断性”。粮食不是什么专利技术,不可能被一国所垄断。世界上的粮食出口国虽然不多,但禁运者很难迫使其他粮食出口国协同动作。每一个粮食出口国的政府都要保护本国农民的利益,开拓自己的市场；在需要出售粮食的时候,不会无故拒绝传统商业伙伴的订单。即使在冷战时期,美国也未能阻止它的“伙伴”抵制苏联,反而使苏联成功地实现了粮食进口的多元化。在1980至1985年间,苏联谷物进口量不但没有受到影响,反而稳步上升,进口量3次突破了4000万吨。

4.“速决”原则。禁运必须有明确的目标,并且能在很短的时间里奏效。旷日持久的禁运,等于长期把市场拱手让给别人。现在中国已经是美国粮食的主要进口国之一,假若美国对中国实行粮食禁运并且持续多年,美国的农场主就必须寻找新的大买主,开辟新的市场,并且为此付出相应的开发成本；否则,他们就不得不缩减粮食生产以避免过剩。这将引起美国国内一系列的政策调整,再想恢复在中国原有的市场份额将非常困难。

使美国政府难堪的是,在1980年代的多数年份,美国粮食因对苏禁运而严重积压,年平均高达1亿吨以上,每年政府为此平均耗费60多亿美元[12] 。这次禁运遭到本国农场主和各种政治力量的激烈反对,结果只持续了15个月零20天就草草收场,以美国的失败而告终。

总之,害怕粮食禁运,把“万一某国对中国搞粮食禁运”作为理由,就不惜代价地搞粮食自给自足,是封闭的小国心态,弱国心态。这与假定“万一打世界大战”就不搞建设的逻辑一样,是站不住脚的。最重要的是努力把自己的事情做好,增强我国农业的国际竞争力。

 (三) 我国农业的国际竞争力

我国农业经历了_20_年的改革开放,大大增强了农业综合生产能力。我国主要农产品总量在世界上的排名迅速提升,成为世界农业大国。但是,在世界经济日益全球化的今天,我国农业的国际竞争力却出现逐渐下降的趋势。

我国农业国际竞争力下降主要特征有：

1. 我国农业的国际参与度小,对经济发展的外汇贡献已趋近负值。我国的整体经济实力已经排名世界第七,国际贸易排名世界第十。我国主要农产品的产量在世界上已经占有举足轻重的地位,但是,我国农业历来以自给自足为主要目标,国际市场的参与度小,对世界市场的影响力不大。在国际农产品市场上,除个别品种外,我国的整体优势正在丧失。我国农业[13] 的“外汇贡献”趋向于减少；在1977-1996的20年里,在农业生产迅速发展的同时,农产品的出口却并没有出现相应的增长, 20年里有11年出现逆差,逆差总和达到82.75亿美元。其中,出口业绩最好的1993年也只有36.3亿美元的顺差；1995、1996_连续两年逆差超过30亿美元。在1987-1996年的10年里,我国农产品出口值最大的年份也没有超过世界的3.7%,而丹麦和新西兰两个小国的出口额就占了世界市场的3.9%_(见表8)。可是,我国农业就业人数是这两个国家的1730倍！我国的农民、农业加工企业和营销组织没有足够的能力提供国际市场所需的农产品,我国更没有世界级的大型农业企业或企业集团。总之,我国农业在世界市场上的影响力与国家整体经济实力不相称,不能相应地分享国际分工带来的利益。

2. 我国农业_(特别是粮食作物)_的比较优势日趋下降。谷类作物被公认为“土地密集”的生产项目,我国粮食生产比较优势的下降是合乎规律的。标志之一是我国的粮食价格总体上超过了国际市场价格。在1985-1996年期间,我国农业的“显性比较优势”(RCA,见表9)[14] 从1.031下降到0.618,粮

表 9.    我国农产品显性比较优势* (RCA) 的变化

?????    * 作者根据联合国粮农组织各年贸易年鉴的数字计算。

食的显性比较优势下降的幅度更大 (见表10)。所幸的是,我国畜牧业在近20年来已有快速的发展,一定程度上发挥了自己的比较优势。我国畜产品占世界市场份额的扩大,表明我国畜牧业具有一定的显性比较优势,也在一定程度上缓解了我国农产品出口整体下滑的势头。主要的原因是,畜牧业对耕地的依赖性比较小,但需要相对多的劳动投入。

表 10.    我国谷物和肉类的显性比较优势* (RCA)

?????  * 根据联合国粮农组织各年贸易年鉴的数字计算。

3. 我国的农业劳动生产率与发达国家相比差距极大。1997年,发达国家的总人口不到12亿,农业劳动力的总和仅4182万,不及我国农业劳动力的数量的1／12。与此相对照,我国农业劳动生产率水平只有发达国家的几十分之一。按“国际美元”(1979-1981年价) 计算,我国每个农业劳动力1990年的农业产量仅422美元,而美国、荷兰分别为51561美元和44339美元,分别是我国的122倍和105倍 (表11)。发达国家的农产品垄断了世界农产品市场70%的份额,而我国1996年农产品出口额只占世界的3.09%。这个现象的背后,是我国农业生产结构不合理,比较优势未能得到发挥,丰裕资源被闲置,稀缺资源利用得不合理。以国际标准来衡量,我国的农业的平均规模是超小型和高度劳动密集的,有一部分还是自给、半自给性的。不在微观层次上扭转这种状态,提高国际竞争力将十分困难。

表 11.    部分国家的农业生产率* (1970_年、1991_年)

—— 按1979-81年国际美元计算

* 分别指每公顷农作物产值和每个农业劳动者的农业产值。关于“国际美元”,可参阅_FAO: Intercountry Comparisons of Agricultural Production Aggregates, 1986.

资料来源: ERS-USDA: World Agriculture: Trends and Indicators, 1970-91. Statistical Bulletin No. 861. Nov. 1993.

4. 农民的受教育程度低,组织程度也低。一个国家的农业状况和竞争力,归根到底取决于农民 (以及有关的企业家) 的能力和水平,他们是参与农业国际竞争的基础和主体。我国农民的特点是生产规模极小,科技文化水平普遍较低。我国农民目前的整体素质以及有关指标 (例如：受教育的平均年限, 每个农民每年参加农业科技培训的天数,科技推广人员服务的次数,每百个农户拥有电脑的数量,等等) 与国际先进水平相比差距太大。中国农民组织程度低,难以通过自己的合作组织保护自己的合法权益,对国内市场的变化难以适应,要到复杂多变的国际市场上去竞争就更加困难。

5. 我国对农业科技的公共投入太少。国际上用“农业科研强度”[15] 来衡量一个国家对农业研究的支持程度。如果按“人均” ——_每个农业劳动力平均来计算, 1980年代我国每个农业劳动力拥有的研究经费只有发展中国家平均水平的60%,同发达国家的差距就拉得更大_(表12、表13)。这种科技投入强度的差异,是我国劳动生产率低与土地生产率高并存的深层原因。另外有人估计,在1987-1995年间,我国平均一个推广人员的经费从1167元下降到894元,国家1996年用于农业科研的经费占农业GDP的份额只占农业GDP的0.36%,相当于发达国家的1／6。“科教兴国”“科教兴农”的战略亟待抓紧落实。

表 12.  不同国家和地区农业科研强度_(ARI) 占农业_GDP_的份额* (%)

* 加权平均数。经费用1980年不变美元估计 (PPP, 即按购买力平价)。

资料来源：P. G. Pardey 等编: Agricultural Research Policy, International Quantitative Perspectives, pp.36-37. Cambridge University Press, 1991.

表 13.    农业科研强度_(ARI) 的国际比较_(1981-1985_年)

—— 按农业劳动者数量和农用土地数量的估计

     资料来源：同表12,  p.211.

6. 我国农业发展缺乏后劲。我们面临的现实是: 1)_我国人均耕地和淡水资源都不足世界平均水平的1／3,并且分布极不平均。我国在高强度利用耕地资源的同时,对农业发展至关紧要的这些稀缺资源的保护力度不大,一些地区破坏相当严重。我国农业的后备资源十分缺乏,土地资源、水资源的人均占有量将进一步减少,直接影响到下一世纪农业的可持续发展。2)_由于经费困难和其他因素的驱动,我国农业科技人员和推广人员大量流失。在科技如何面向经济建设问题上也存在片面的、短视的理解,急功近利的倾向比较严重,长期性、基础性的研究投入不足, 10-20年后有可能出现农业科技后备成果不足的局面。3) 我国“从田间到餐桌”的损失十分严重,自然灾害的发生率和成灾率呈上升的趋势。保障农业发展的基础设施投资不足,水利设施、仓储设施、农村地区的道路、沿海地区的港口等等,或者需要兴建,或者需要改造、加固和提高标准,而这方面需要巨额的资金投入。

7. 我国还没有根本扭转歧视农业的政策。据估算, 1954-1978年间,我国通过工农产品价格的剪刀差,从农业抽走了5100亿元的资金支持城市工业, 1979-1994年间,又从农业抽走了15000亿元。许多地方农民的不合理负担禁而不绝。在资金大量流出的同时,受教育较多的青壮年劳动力和优等土地也不断从农业中流出。若不能在资源流失的同时给予相应的补偿,农业的衰退就不可避免。在转变政府职能、调整农业政策、完善经济体制、改善农业发展的宏观经济环境、调整农业内部结构等方面,我们有大量工作要做。提高政府的效率,完善政府决策程序,制定重视农业的政策,等等,都可以对国家的农业竞争力产生积极的影响。

 (四) 抓住21世纪农业发展的新机遇

凡事预则立,不预则废。在21世纪,在新的国际环境里,我国必须增强农业的国际竞争力,在新的水平上保障国家的粮食安全。由于党和政府对粮食安全的重视,科学技术的进步,我国粮食的综合生产能力肯定将进一步得到加强；在加入WTO以后,由于我们可以更好地利用国际市场,国内粮食短缺将成为历史。这将为我国农村经济的发展提供一个从未有过的新机遇。我们必须抓住机遇,及早采取综合措施,发挥自己的比较优势,积极调整农业结构,主动迎接挑战。

从国际经验看,从保障国家粮食安全的长远战略出发,我国应该利用加入WTO带来的机遇,积极调整农业产业结构,朝着以下目标前进；

1. 根据各地区的比较优势,积极而稳妥地调整农业结构

为了稳步提高农业劳动生产率,各地区应当扬长避短,发挥自己的比较优势,不断优化农业结构。这样做,我们将有可能大规模转移农村劳动力,也才有可能较快地、较大幅度地提高农民的收入。

在我国经济较发达的沿海地区,粮食生产的比较优势基本消失,增加粮食进口(或从外地调入)在所难免。一些地区将有步骤地调减粮食面积,国家则应当创造条件,重点扶持具有比较优势的粮食主产区,使粮农能够扩大生产规模,提高其生产效益。但是,涉及粮食面积调减的农民可能成千上万,怎样补偿他们的收入？除了行政手段之外,有没有更好的办法既能维持相当水平的粮食生产,又能稳步增加农民收入？我们认为,调整的思路可以有：

—— 在粮食生产方面,增加优质品种,确保大米(特别是优质大米)的高自给率；调减一般粮食品种,增加小麦和饲料粮的进口；

—— 在种植业内部,大力发展出口创汇的经济作物和园艺作物,创立一批享誉世界的名牌,特别是无污染的“绿色”蔬菜、水果等；

—— 在农业部门,根据当地的条件,通过加速发展林、牧、渔业和特种养殖业来降低种植业的比重,以增加农民收入；

—— 在整个农村经济部门,着重发展农产品的加工和转化,充分利用丰富的劳动力资源,优先安排生产链比较长、无污染的生产项目。

在调整过程中,要打破各地区的自我封闭状态,推进专业化生产和区际贸易。可以预见,我国将出现一大批有特色的专业化农业生产区。由于专业化和劳动分工的加深,我国农业劳动生产率必将得到较快的提高。

2. 在有条件的地区,促使畜牧业成为支柱产业

现代的畜牧业可以经济地利用种植业的副产品,特别是可以利用我国农村大量的劳动力。商业化的畜牧业是种植业的产业升级,因为它减少了对大自然的直接依赖,更大程度上利用了人力资源(智力、技术、信息)以及人提供的资金。畜牧业产后形成的加工和运销链条比种植业长得多,有可能安排更多的劳动力就业,从而大幅度提高农民的收入。在发展肉类生产和畜产品加工业方面,我国已经显示出了比较优势,是大有前途的产业。从荷兰等国的经验看,畜牧业能够成为人多地少国家重点发展的产业。

发展畜牧业,一是要有饲料,二是要有市场。饲料的来源,主要是发展国内饲料作物的生产和改良草原,运用高新技术开发新型饲料,另一个就是增加粮食进口。“大进大出”，最主要的就是进口饲料粮,同时瞄准国际市场,把我国具有优势的畜产品推出去。为此,必须了解国外消费者的需求,特别要注重提高品质,严格实施与国际接轨的卫生和检疫标准。

从国内市场看,我国一些畜产品的人均消费量还不高,特别是牛奶的人均消费量还大大低于发展中国家平均水平(见表14),发展奶牛业大有可为。“我国人多地少”“人均粮食占有量低”“中国人不适合喝牛奶”等理由都是站不住脚的。我国的城市人口有3.7亿,年龄在18岁以下的青少年大约也有3.7亿,就是整个欧盟15国的总人口。假定我国有3亿喝奶人口,以每天消费250克计,全国就需要2700万吨牛奶,至少要在目前牛奶产量水平上增加3倍(就是这样,全国人均量也只有22公斤,只相当印度当前水平的60%)。可见国内市场大得很！奶牛业的发展不仅有助于提高我国人民的总体营养水平,增强国民的体质,而且也是促进内需、推动经济发展的有力的增长点。

表 14.    部分国家牛奶的人均占有量_(公斤)

* 主要根据FAO资料计算。“人多地少”、“人少地多”的划分，以1997年世界人均耕地面积0.235公顷为界。根据中国国家统计局《中国统计年鉴1998》，1997年我国的人均占有量为5.40公斤，比FAO数字稍低些。俄罗斯1970年数字依据俄罗斯国家统计局《俄罗斯统计年鉴1996》(俄文)

3. 加速发展农村食品工业,推进农村城市化,促进劳动力转移

畜牧业、林果业、渔业、特种养殖业等的蓬勃发展,将有力地拉动为这些行业服务的种植业、饲料加工业和服务营销业。其直接意义是可以迅速提高农民的收入,其连带效应是为加工业提供充足的原料,为服务业的发展提供广阔的发展空间,拓宽农村劳动力的就业领域。

在经济较发达的地区,食品加工业的重心应当从大城市向遍布农村的中小城市(镇)转移。那里发展农产品加工业不仅有区位优势,更重要的是有利于富余劳动力的转移,推动农村产业升级,加速我国城市化进程。这一方面有利于农民收入的提高,同时还将促使城市工业进一步升级,有利于国民经济整体素质的提高。

我国农业的规模太小,经济力量薄弱,势必影响农业新技术的采用,不利于提高我国农业劳动生产率,影响到我国农业的国际竞争力。荷兰虽然人多地少,但因农业劳动力的不断转移,农户规模在西欧并不算小：农场的平均规模为16.8公顷,经营大田农业的农户规模可达100公顷以上,玻璃温室的经营规模大都在1-2公顷。农户的经济实力强大,资金力量雄厚,对技术创新的欲望就强烈,也能承受采用新技术可能带来的风险,在国际市场上才有强大的竞争力。但是在我国农村,只有使一部分农民在城镇里有稳定的收入和可靠的社会保障,农民才愿意彻底“离土”，务农的农户规模才能不断扩大,种植业也才能真正走出衰退的阴影。促使农村劳动力“离乡转移”，加速推进农村人口城镇化和社会进步,其历史意义是不可低估的。

4. 更好地利用国外资源和国际市场,发展外向型创汇农业

国际经验表明,能够利用、善于利用世界资源是一个国家综合国力强大的表现。到21世纪的前20-30年,我国的综合国力将进入世界的前二三位。我们将以世界强国的姿态出现在世界经济舞台上。“手中有粮,心中不慌”将变成“国强力壮,不怕较量”。我们要探索有效的途径,积极利用世界的资源和国外的市场,分享国际贸易带来的利益,为我国21世纪的发展增强后劲。

荷兰为了发挥自己的优势,进口价值较低的粮食和原料农产品,出口的则是大量高附加值的农产品及其加工品。以荷兰出口值而论,畜产品及其加工品居于首位,花卉等园艺产品排在其次。相比之下,美国出口的很大一部分是谷物、原料和非加工品。荷兰农业部门的产出中,近2／3用于出口,比美国高得多。荷兰充分发挥了自己的比较优势,扬长避短，“大进大出”地交换资源—— 这就是小国荷兰在农产品出口实绩方面优于美国、在世界农产品市场上占有巨大份额的“秘诀”。用农业创汇收入换取更多的农业原料,为二三产业开拓更大的发展空间,这些经验是很值得我们借鉴的。

从“输出”方面考虑,最重要的是发展创汇农业。拓展国际市场,关键是提高质量。当今国际农产品市场上的竞争,已经不能只依靠廉价劳动力进行低价竞争,许多非价格因素已起着相当大的作用。质量、品牌、农产品所含的生态因素、包装设计、交货期、售后服务、商家信誉等等,都影响着产品的竞争力。我们必须加强国际市场的调研,提高产品的科技含量,在质量标准方面加速与国际接轨。其次,随着我国综合国力的不断壮大,我国也应当增加海外的投资。应当通过政府间协议,在国外(特别是在土地资源丰富、食品供应短缺的国家)进行农业开发,可以兴办合资农场,开展互利合作,包括技术输出和劳务输出和其他相关领域的农业经济技术合作。

从“引进”方面考虑,最重要的是增加粮食和其他原料产品的进口,缓解国内资源的利用强度,这可以成为我国21世纪发展的优先选择；二是加强引进农作物和家畜、家禽的优良品种和种质资源,先进或适用的技术和设备；三是引进资金和人才,扩大信息交流；“软技术”如知识、管理和经营技巧等的引进要占到应有的地位。

5. 把保护环境和农业可持续发展提到优先的地位

随着人口的增加,我国耕地和水资源的人均占有量将进一步减少,直接影响到21世纪农业的可持续发展。我国不少地区资源保护和可持续利用的意识比较淡薄。为了增加农业产量,走上了“先破坏、后治理”的道路,一时的粮食增产,造成了环境恶化,水源污染,土壤沙化,自然灾害频繁,得不偿失,付出了惨痛的生态代价。我国政府在1994年发表了《中国21世纪议程》的白皮书,指出“走可持续发展之路,是中国在未来和下一世纪发展的自身需要和必然选择”[16] 。

随着人民收入的提高,人们对生活环境的质量要求也越来越高。保护环境和农业的可持续发展之间的关系更是密不可分。人们越来越认识到：良好的生态环境是宝贵的资源,也是不可能从国外“进口”的。开放的国际环境有利于我国减轻粮食的压力,各地区不必打粮食“翻身仗”了,不必追求粮食每几年“上一个新台阶”了。这有利于我国生态脆弱地区休养生息,实行必要的退耕还林、还牧、还湖。有条件的地区,可以通过发展旅游业和相关的服务业弥补农业调整可能带来的经济损失。

为了把上述的机遇真正变成现实,必须努力创造以下条件：

1. 努力提高农民的素质,提高农民的组织化程度

21世纪是知识经济和科技竞争的时代,农业将需要更多的现代科学知识和经营技能。但是,我国农民整体素质还不够高,主要体现在两个方面：一是平均受教育年限较短,二是组织化程度较低。随着我国9年制教育的普及和农村科技网的健全,新一代农民必然成为农村经济发展的主力军。

宪法规定,公民有结社的政治权利。保护农业的核心是保护农民的利益。应当允许农民建立代表自己利益的组织,沟通同政府对话的渠道,以便经常反映自己的要求和愿望,保护自己的合法权益。这也是决策民主化、科学化本身的要求。同时,他们也可以分担政府的许多职能(如科技推广、教育、计划生育和各种社会事业)。国外的经验表明,合作社可以办很多事,在生产经营、生活、社区建设等许多方面发挥积极的作用,成为政府联系农民群众的桥梁。依靠合作社,农民能通过力量的联合,开辟新的生产领域,提高技术水平,较易于对付国内外市场的变化,从而增强国际竞争力。

值得一提的是：要在国际市场上占据与我国地位相称的份额,还必须造就一大批企业家。企业家的品质不是靠读书读出来的,他们大都是从市场营销的实践中磨练出来的。优秀的企业家通常有独特的眼光和判断力,善于创新,精于经营,重视产品质量,有不断追求高效率的意识；他们能团结协作,懂法,守时,从而有良好商业信誉。这些品质的形成,不是通过一些培训班或上几年学就可以培养起来的。

科教兴农,提高农民素质,既是提高农业劳动生产率的根本,也是增强农业国际竞争力的根本。我国十多亿人口的头脑,是举世无双的宝藏,是我国最大的优势。这个巨大宝藏得到应有开发之日,就是中国经济真正腾飞之时。

2. 增加国家对农业的公共投入

加入WTO后,国家保护农业的领域基本上只允许在所谓“绿箱计划”的范围内。因此,国家应当强化以下几方面的投资：

—— 强化农业科研、教育和推广体系。努力提高农业科研强度 (ARI),国家对农业科技投入应尽早达到中等发达国家的水平(1-1.5%)。以提高农民素质、提高劳动生产率为主要目标,改善农村基础教育和职业教育；健全农村的科技推广系统,对农民进行经常性培训；

—— 加快基础设施建设。这是发展农业、实现粮食安全的需要,也是加快欠发达地区发展、提高农村生活质量的需要。只有基础设施有了相当的发展,农村食品加工业、服务业、旅游业等产业才能蓬勃发展,也才能真正实现劳动力的“离乡转移”，加速我国城市化进程；

—— 环境和生态保护。衡量综合国力,不能光看国内生产总值,还要看环境状况和持续发展的能力,这关系到经济、社会与环境的健康、协调的发展。国家应以农业主产区的基础设施和环境建设为重点,动员当地的劳动力,进行国土整治,建造防护林带,兴建水利工程,改造草原、荒山和荒漠,改善中西部地区的生态环境。要加强执法监督,坚决杜绝非法占用耕地。

3. 转变政府职能,改革政府机构,加强农业立法

21世纪,我国农业将迎来新的发展阶段。相应地,我们必须加快改革的步伐,建立适应市场经济要求的宏观调控体系。目前的农业管理体制不利于提高农业的经济效益,不利于农民收入的提高。根据我国建立社会主义市场经济体制的目标,必须转变农业部主要管生产的单一职能。建议按照大多数国家的设置方式,使农业部成为“从田间到餐桌”、从生产到最终消费一元化管理的“大农业部”。

新的农业部应当是机构精干、高效的农业决策机关。为此,要有为农业决策服务的精干而集中的智囊机构,以利于农业决策的科学化；要建立全面、准确、及时的信息系统。这不但是正确决策的需要,也是有效调控农业经济的需要,可以避免决策的重大失误。

要加强农业立法体系建设。要建立以保护农民利益为核心的农业立法体系。建议制定《农业部法》，以确保农业部职能的稳定和连贯。要规范中央政府各部委与农业部的关系,规范农业部和地方政府农业管理的职责和相互关系。

4. 坚持对外开放,谋求和平与发展的良好的国际环境

我们拥有巨大的国内潜力(自然资源,特别是人力资源),国内、国际环境也有利于我国的经济发展。在国内,全国各族人民都要珍惜安定团结的局面,不断增强国家的综合国力,这是国家安全(包括粮食安全)的基础。国际上,我们要始终不渝地奉行独立自主的和平外交政策,在平等互利的基础上发展同世界各国的经贸、科技及其他领域的交流合作。

展望21世纪,我国农业发展前景将是十分美好的,我们应当满怀信心去迎接挑战。中国人民爱好和平。我们要在平等互利的基础上,与各国友好合作,包括在粮食贸易方面建立起广泛的互利关系。正如《人民日报》社论所指出的：我们应当发挥自己的优势,“更加积极地去利用国外资源,更加广泛地走向国际市场”[17] 。

新的21世纪即将来临。我们中国人是有志气的。在中国共产党的坚强领导下,我们有决心、有信心把建设有中国特色社会主义的伟大事业全面推向21世纪。经过几十年的努力,中国现在已经是世界的农业大国。我们要更加积极地利用国外资源,更加广泛地走向国际市场。是到了我们中国人利用国外资源和国际市场为经济现代化服务的时候了。我们要抓住机遇,发挥自己的优势,在21世纪的上半叶,中国完全能够成为世界的农业强国,也必将成为世界上农产品的出口大国。

“青山遮不住,毕竟东流去。”中国人民受列强凌辱和摆布的时代已经一去不复返了。我们首先要把自己的事情办好；只要我们把国内的事情办好,世界上就没有任何力量能够动摇中国。今天我们还不够强大,但将来有一天,全世界都会认识到：中国太大了,对中国是不能“遏制”的。中国太强大了,中国是根本不可能被“遏制”的。

　

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