关于中国地方政府举债若干问题的探索
根据西方国家的经验，结合我国的实际，我认为首先必须建立衡量和评估政府债务风险程度的指标体系，这套指标体系具体包括负债率、借债率、债务依存度、偿债率等，在设置上限时，既要借鉴西方国家的做法，但更主要的是要切合我国的实际。根据我国目前国民经济发展水平，负债率应控制在30%以内，借债率应控制在3%以内，债务依存度应控制在15%以内，最多不超过20%，偿债率应控制在10%以内。其次，根据我国国民经济发展的客观需要，在政府债务上限以内具体安排债务发行规模，中央政府必须制定财政年度债务发行计划，这一计划既包括中央政府发行的国债，也包括地方政府发行的地方债。但在该计划中，只是对全国的地方债总体规模实施控制，并不具体规定每一地区的实际债务发行规模。再次，每一地区可根据自身的需要和可能，在警戒线和中央政府核定的地方发行限额以内确定一地区债务的发行。有关地方债的发行规模、发行方式、地方债资金的运用等由地方政府提交同级人民代表大会审批，并报财政部审查。最后，地方债的发行权限由省级人民政府行使，省级以下人民政府不充当举债主体。做出这样的规定，主要是防止在地方债发行初期，如果举债主体过多可能导致地方债发行规模失控的局面。
2.强化地方债务资金运用过程的管理与监控，提高地方债务资金使用效益。西方国家地方当局举债一般都规定有明确的用途，从地方债收入的使用来看，可归结为这样几个方面：为了弥补短期现金亏空；为了弥补在年度预算中由于详细业务开支和债务费所造成的赤字；为了购买具有中期寿命的工厂和设备；为了筹措资金以投资到可望获得收益的项目；为了支付无限期的资本开发所需要的款项。就日本地方债而言，根据日本《地方财政法》的规定，地方债的主要运用范围包括：地方道路建设和地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公共用地及其它公用事业。地方公营企业债的使用相对集中，主要用于下水道、自来水和交通设施建设等方面。美国州及地方政府的普通债券不规定具体用途，但收入债券必须用于有收益的项目。一般而言，中央政府举债具有明显的宏观调控动机，与国家在特定时期的宏观经济政策有着密切的关系，而地方政府在这方面则不明显。因而中央政府债务收入既可用于有经济收益的投资项目，也可用于只有社会效益而没有经济效益的财政支出项目。而就地方政府债务收入而言，则一般只有用于具有经济效益的项目，但在地方债务收入的使用方面，必须兼顾社会效益。
就我国地方债务资金的运用而言，要正确处理好地方债务资金投向和私人部门资金投向之间的关系，在市场经济条件下，必须坚持市场第一、政府第二的原则，地方的债务资金应重点投向既具有社会效益、又具有经济效益的项目，但这些投资项目风险较大、私人部门不愿投资，或所需资金太多，私人部门无能力承担。地方政府债务资金投向的安排不是排挤私人部门投资，同私人部门争利，而是弥补私人部门资金投入不足的缺陷。地方政府在具体确定债务资金投向时，应把本地区的资源优化配置放在优先考虑的位置，对每一投资项目事先都必须进行可行性分析和论证，防止投资的盲目性，尽可能杜绝因投资决策失误而导致的损失。要建立地方债资金投资责任制，从投资决策到债务资金具体运用的全过程明确责任和责任人，建立必要的激励机制和约束机制。在地方政府提交本级人民代表大会审批的复式预算中，必须明确债务收入的投向和数量，做到专项专用，建立地方债务收入投资项目的预算、决算和财务报表监督制度，以及投资效益评估制度。要把对地方债务资金运用全过程的审计监督、财政监督和财务监督有机地结合起来，把事前监督、事中监督和事后考证有机结合起来，把专业监督、群众监督和舆论监督有机结合起来。
3.强化地方债务偿还过程的管理，确保到期债务的及时偿付。西方国家地方债的还本付息一般主要依赖于基本建设工程的收益，此外，税收及其他收入也是还本付息的资金来源。如美国州地政府普通债券以州地政府的税收及其他收入担保。在美国州地政府发行的债券中，绝大部分为收入债券，因而特定基本建设工程的收益成为美国州地政府债务还本付息的主要资金来源。
地方债务是地方政府为满足本地区经济与社会发展的需要，在税收等无偿性收入不足时，按照信用原则及有关法律规定向社会发行的债券或借款。地方债务收入是一种暂借性的有偿收入，作为地方政府而言，只是暂时取得了这笔收入的使用权，而没有取得收入的所有权。因而，地方政府必须就取得这笔收入的使用权承担相应的还本付息的义务。虽然地方政府举债在我国仍为《预算法》所限制，但在对这一问题进行前瞻性研究时，必须考虑地方债务的偿还问题。在地方债务的偿还方面，建议还本支出与付息支出分开，付息支出纳入地方经常性预算，通过税收等无偿性收入予以偿还。这样做可增加地方债务负担的透明度，有利于财政支出结构的调整，促使经常性支出内容的合理化，同时也便于对地方债偿还的管理。对地方债本金可以通过地方债务资金投资项目所取得的收益加以偿还，也可考虑建立偿债基金予以偿还，或通过举新债还旧债的途径予以偿还。在地方债务偿还方式方面，可以在债务到期时一次性还本付息，也可以分次付息、一次还本，或采取分次付息、分次还本，还可选择各种偿还方式交替进行，以满足各种不同投资者的需要，增强地方债的吸引力，并可分散地方债的偿还时间，缓解因债务偿还时间过于集中而带来的还债压力。
地方政府举债在西方市场经济国家已有久远的历史，而在我国到现在还受到《预算法》的严格限制。随着我国经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济体制的逐步确立，现行预算所做出的相关限制性规定有必要进行相应的修改和调整，地方公债作为新兴事物将活跃在中国的经济舞台上。
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