试论农村税费改革对农村公共产品供给的影响
[关键词]税费改革 县乡财政 公共产品
我国农村税费改革从开始在安徽省试点算起，己历时3年，试点范围已从局部向全国铺开。农村税费改革的根本目的是为了减轻农民负担、增加农民收入、缓和农村矛盾、稳定农村、推进乡镇机构改革。从安徽的试点看，农村税费改革的总体思路是：第一，通过取消三提五统、各种杂费，逐步取消劳动积累工、义务工，提高税率，建立农业税和农业税附加为主体的农村税制。第二，农村税费改革造成的县乡财政资金不足，通过中央和省级地方政府的财政转移支付填补地方财政缺口。第三，村内兴办各种集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定。很明显，农村税费改革的目的，主要是通过调整税率，取消村提留、乡统筹来规范政府行为，理顺农村公益事业的决策机制，堵住基层政府向农民乱集资、乱摊派、乱收费的“口子”。
由于农村税费改革制度总体上的合理性、务实性、易懂性以及操作上的简便性，已达到了减轻农民负担，实现了增加农民收入的政策目标。大部份试点地区农民负担的绝对额较改革前下降了30%～50%，有的地方高达60%.但是，由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施，如基层政府的职能定位、基层政府机构改革、地方政府与省级以上政府的事权和财权划分等政策改革与调整未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因农村税费改革后出现的财政资金缺口，造成农村税费改革后乡镇财政的进一步运转困难。一般地说，在没有更多的资金来源的情况下，基层政府要么少提供公共产品，要么将提供公共产品的责任转嫁给农民承担。结果是农村税费改革虽然堵住了基层政府向农民增加负担的渠道，但地方政府在别无他法的情况下也只有暂时牺牲农民的利益，即减少农村公共产品和服务的供给。
一、农村税费改革后，县乡财政相对困难，加之地方政府行政体制改革滞后，明显制约着农村公共产品的供给
我国农村税费改革政策是在1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制框架内进行的。其深层次目标是希望通过控制资金来源，推动基层政府改革，达到精简机构、减少财政供养人员、规范政府行为的目的。由此可见，农村税费改革内含着双重目标，既要减轻农民的负担，又要改革基层政府机构，而这两者之间互为因果关系。目前，我国财政划分模式向上级政府集中的制度逻辑的现实反映是各省财政向中央集中，各地财政向省政府集中，而事权划分脱离于财权划分，基层政府承担了与其财力极不相称的事权，财权划分模式与事权划分模式的不对称成为基层政府财政困难的体制性诱因。农村税费改革后，地方政府通过提高农业税的税率而增加的财政收入难以弥补改革前制度外的地方政府财政收入，且资金缺口较大，上级政府的财政转移支付也不能从根本上解决地方政府财政困难的问题。
在市场经济条件下，就农村地方政府而言，其基本职能是提供更多、更好的地方公共产品，包括维持农村社会治安，制定城镇发展规划，进行农村基本设施建设和农村社会保障体系建设，为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训等服务。市场经济条件下的基层政府的职能定位要求农村地方政府转变职能以适应市场经济体制。然而，乡镇行政体制改革明显滞后于经济的发展，滞后于省级以上政府机构改革，具体表现为：一方面，行政职能转变缓慢，经济管理色彩依旧较浓，习惯于直接介入微观经济活动；另一方面，农村地方政府组织结构依旧维持计划经济体制下的“大政府”模式，除党、政、人大和政协四套班子外，还有“七所八站”和一些常设的办公机构行使经济管理职能，且干部人事制度不规范，各部门片面地强调上下对口，盲目增加机构与人员，乡镇机构膨胀，“吃饭财政”挤占了大量的公共经济资源。因此，如果县乡行政体制不改，机构、人员不精简，希望通过控制资金来源，推动基层政府改革，达到减少财政供养人员的农村税费改革的深层次目标就难以实现。同时，农村税费改革的这一深层次目标的实现涉及到个人利益的调整，其难度也是可想而知的。在一定的财政收入规模约束条件下，“吃饭财政”现状不解决，势必导致县乡政府“越位”现象难以得到有效的抑制，而财政“缺位”现象也会更加严重，其农村公共产品和服务应有的财政支出规模也必然让位于吃饭财政，解决农村公共产品供给匮乏状况很有可能成为一句空话。
二、农业税制本身难以满足农村经济发展对农村公共产品和服务的巨大需求
建国后，我国农业税一直采取轻税政策，农业税的征税对象是农业收入，但计税依据是常年产量，这使农业税收入与农业收入增长严重脱节，无法同步增长。农村税费改革在取消各种收费的同时，提高了农业税率，却忽视了农民负担累退性，一方面，造成以农业收入为主要收入的农民家庭的负担加重，而这一部分农民往往又是农村的低收入群体，税收负担能力较弱，而以工资性收入为主的高收入群体虽然具有较强的税收承受能力，但新税制对其影响却很小；另一方面，新的农业税率忽视了根据纳税能力征税的原则，没有考虑到不同地区不同的经济基础，特别是以农业经济为主体经济的地区的税收将会大幅度地降低，使财政缺口加大。新税制实施的结果是县乡财政特别是广大的西部地区县乡财政的进一步困难，而这些地区的农村公共产品需求量又是最大的，供给任务相当繁重。
