农村税费制度：理性反思与改革重构

作者：陈俊

时间：2006-12-21

　　多年来，许多地方乡镇行政事业机构急剧膨胀，严重超编，如果预算内财力不足就巧立名目向农民收费。这样，农民出钱没有买来公共产品，而是买来公共产品提供机构本身。部分统筹费被挥霍浪费、贪污挪用，部分统筹费被用于与农民无关或并非农民享用的“实事”上。

　　（四）集体产权模糊造成农民利益边界不清

　　按照现行法律制度规定，包括土地在内的集体资产属农村社区集体公有。农村集体资产的产权至少存在两方面的问题，一是集体资产究竟属于哪一级集体所有，实质上是模糊的；二是集体资产所有权的代表不明确。现代产权理论的代表人物科斯指出，“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种调整会比其它安排产生更多的产值。” 德姆塞茨也十分重视产权明晰的问题，他认为“产权是界定人们如何受益和如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以致使他修正所采取的行动。” 以农村土地为代表的农村集体资产产权的不清晰，必然造成以下后果：一是自上而下的侵权行为。一方面，集体资产所有权出现上移的趋势。据调查，自农村改革以来，土地所有权在事实上属于村民小组的比例不断下降，而属于行政村及属于行政村与村民小组共有的比例不断上升，县及乡镇政府对土地拥有很强的处置权，而农民的谈判地位很低。另一方面，农民承包经营集体资产的收益成为一种界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益区间”，并诱使各种利益主体、尤其是拥有垄断行政权力的基层政府和部门致力于获取这一块“公共利益”，最后形成对各权力主体比较有利的利益分配结构。因此，农民不仅要无条件地承担各权力组织自上而下强制性分摊的公共产品成本，而且要超社区范围向乡村集体组织交纳各种费用，还要向国家纳税。

　　（五）农村基层组织管理出现“过度组织化”倾向

　　农村实行家庭联产承包责任制后，农村基层政权组织和管理体制的不断强化，使政府参与农业剩余分配的力度不断加大。这种制度安排主要表现在以下几个方面：一是按照原有的农村基层组织框架，继续实行乡（镇）、村、组三级管理体制；二是使乡镇政府与乡镇集体经济组织合一，不断扩张其内设机构和干部队伍；三是逐步建立、健全上级部门在乡镇的派出机构，并不断通过扩张权力，代表上级部门完成各种部门职权内的工作，获取部门利益；四是通过行政手段将乡镇政府的政务性工作向村级组织分解下达，不断使村级组织的村务工作政务化；五是采取严格的组织管理规则和政绩考核制度，逐步形成了一套由政府综合管理、由部门分散管理的多元目标管理格局和政绩考核体系。这样一种农村基层组织和管理的制度安排，虽然加强了农村基层组织的管理程度，但同时也产生了农村基层“过度组织化”的问题：一是农村基层组织机构林立，干部队伍庞大，人浮于事；二是农村基层出现了较为严重的政企不分、政经不分；三是农村基层各组织之间财权、事权不统一；四是在政府与农民的交易过程中，农村基层组织的运行成本大幅度提高，在本级财政和上级财政转移支付不足于支撑农村基层组织的管理费用时，向农民分摊这种成本就在所难免；五是在自上而下的“政绩观”的驱使下，农村基层组织很容易采取弄虚作假、虚报收入的做法，使农民负担的基数不断提高。

　　农村税费制度改革重构的原则和对策

　　我国农村税费制度改革重构的基本目标是否可以确定为：从统筹城乡经济发展的高度出发，调整国民收入分配格局，建立一个能适应市场经济要求的，符合国际惯例准则，有助于对农业进行扶持保护，统一、公平、规范、高效的现代公共分配制度。根据这一目标定位，本人对农村税费制度改革重构的原则和对策提出如下设想。

　　（一）改革重构应遵循的原则

　　1.社会公平原则。

　　税法的基本原则是“公平主义”，即实施普遍征税、量能负担、社会公平和受益的原则。随着市场经济的发展，城乡一体化的发展趋势越来越明显，特别是在加入WTO的形势下，我国税制体系尽快与国际惯例接轨，建立城乡统一税制的要求显得越来越迫切。而今，工业发展已取得相当大的成就，城市建设日新月异，此时，国家不仅不应该再向农业过多地索取剩余，反而应该利用工业和城市发展所创造的国民收入尽可能多地支持农业，以弥补农业当初因支持工业和城市建设的巨大付出。不仅要让农民真正在利益分配上享受平等的国民待遇，而且要根据农民群体和农业弱质性的特点，给予农业更多的扶持，这既符合国际通行的做法，也体现了利益分配公平公正性的要义。

　　2.利益兼顾原则。

　　兼顾国家利益和农民利益，是处理好国家与农民利益关系的重要原则。国家利益包括国家政治、社会、经济各个方面，农民利益也是国家整体利益的组成部分。当国家需要农民作出一些利益牺牲时，农民利益理所当然地要服从国家利益。长期以来，国家通过工农产品“剪刀差”把农业创造的价值大量转移给工业和城市，在如此长的时间内农民都担负着扶持工业发展的重任，却又享受不到国家对城镇居民的各种福利，几乎没有能力对农业进行再投入，已经为农业的健康发展埋下了隐患。但这一过程不是长久不变的，农民利益不能一直牺牲不去，当国家政治稳定，社会经济得到全面快速发展时，国家也需要重视农民利益，努力增加农民收入，提高他们的生活水平。

　　3.制度优先原则。

　　制度优先，是指在农村税费改革重构的过程中，不仅要按照社会公平原则处理国家、集体、农民之间的利益关系，更要把制度建设作为一个重要的目标优先考虑。理顺国家、集体、农民之间的利益分配关系，既是保证国家、集体利益及时获得的需要，又是保证农民利益不受侵犯的需要；既是一个操作层面的问题，更是一个法制建设和完善的过程。规范参与农民收入分配的主体和内容，即谁有资格向农民“取”，“取”的项目和数额是多少。同时，通过制定严格的违法违规惩处条例，使分配关系建立在完善的法律基础之上。

　　4.效率取向原则。

　　国家向农民“取”的数量取决于农业的发展，“竭泽而渔”的掠夺式取得，只会导致农业发展的停滞、倒退和长期落后。农村税费制度的改革重构必须以促进农业增产、农民增收、农村经济和社会健康发展为目的。从宏观上讲，农业的发展更有利于国家政治稳定、社会安定和国民经济的持续健康发展。要根据国家经济政策和财政需要、产业的盈利水平和生产力发展的现状，以促进农村生产力的发展和国民经济协调发展为目标，重构富有效率的农村公共分配制度。

　　（二）改革重构的对策思路

　　1.顺应潮流，建立城乡统一的税制体系。

　　我国农村税收制度的改革方向是取消单独设立的农业税制，将其并入国家整个税制体系之中。一方面，在加入WTO和经济全球化的大趋势下，国内经济发展和国际经济联系越来越密切，对各国税制均产生不同程度的趋同化影响，我国农业税制的设计也要全方位地适应开放型经济环境的要求，与国际接轨。另一方面，从我国国民经济总体发展趋势看，全国统一大市场的建立，不同行业之间的相互渗透，越来越要求在全国范围内面向整个国民经济领域，建立一个统一的、公平的税制体系。统一城乡税制的具体设想是由农业税、农业特产税向行为税（土地使用税）和流转税（增值税）转变，最终过渡到以所得税为主体的税制体系。一是征收土地收益税或土地使用税。根据农村土地集体所有属性，国家向土地所有者———集体经济组织征收土地收益税，而土地承包者只要向集体经济组织就其租用行为缴纳土地承包费或租金；二是将农业税统一设为增值税。农户是独立的商品生产者。应根据农户销售产品的收入状况征收流转税———增值税。税率可以从低确定，而且比照城市个体工商户缴纳增值税的做法，规定起征点，在市场上销售时由税务部门直接征收。显然，一般收入低的农户都达不到起征点，无需缴纳增值税。再加上个人所得税对高收入农户适当调整规范，就使我国的税制完全与国际接轨，同时又达到公平税负、减轻农民负担、促进农业生产和农业经济发展的目的。

　　2.规范有序，重建合理的农村收费制度。

　　农村税费改革不是简单的以税统费，取缔收费。从近期看，企望财政转移支付解决全部的农村公共产品生产的缺口，这是不现实的。所以在改革农村税制的同时，应重新构建合理的农村收费制度，规范操作，让税、费各归其位。

　　合理的农村收费制度主要包括两个层面：一是合法的村筹资制度。现在问题的症结在于：村级事务的民主决策程序存在无序化，农民的民主参与程度低。但村委会的客观存在，特别是事实上作为乡镇政府行政的延伸，更多地发挥着乡镇政府的执行功能，这无疑强化和固化了村委会的强制执行的能力，农民拒交不合理负担的能力相对削弱。政府对此应做的事是，规定一套村民公决的规范程序和监督机制，督促其做到程序合法民主，资金使用正当合理，财务管理公开透明，并对筹资上限进行控制。同时强化法律建设和执法力度，切实赋予农民自我保护的权利和手段。二是规范的经营服务性收费制度。对于农村中的经营服务性收费和农民建房、婚姻登记、子女上学、报刊发行等服务管理性收费，应由各级政府组织物价、农业、财政、教育、宣传等部门加强监管，建立规范的经营服务性收费管理制度。在操作上应强调自愿原则，切忌把经济行为转变为行政行为。

　　3.循序渐进，逐步构建新型的农村公共产品供给机制。

　　由于基层政府事权和财权的分离，加之各级纷纷下放事权，使处于权力“金字塔”底层的乡镇政府制度内财政无力提供必需的公共产品。农村公共产品的供给长期不纳入制度视野，农民税费负担加重的问题便不可能最终解决。

　　借鉴公共产品理论，笔者对三类农村公共产品分别提出生产或供给的思路。首先，农村纯公共产品由政府公共提供。农民作为国家的居民，理应享受到城市居民同等的待遇。政府应本着公平的原则，按经济发展状况通过转移支付的形式对大型骨干水利工程、农业基础科学研究、种子培育、水土保持、农村教育、计划生育、农村道路建设等纯公共产品提供资金投入，不应再向农民征收额外的费用。其次，农村准公共产品按政府补贴和私人投资相结合的方式，由政府和农民私人混合提供。如地区性的中小型水利、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村电力等，通常既有社会效益，又有生产者个人受益的特点，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益、谁负担”和量力而行的原则组织生产。这类产品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的使用费。第三，小范围受益的公共产品，如灌溉、具体农业技术提供、农产品的产供销联合体、农产品加工和流通等，由于其外溢较小，其受益群体相对固定，属于俱乐部产品的范畴。对这一类产品，由政府提供显然是不合理的，而对农民个人来说，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率损失，因而理想的方式是将农民组织起来，成立合作性的团体，通过合作方式将外部收益内部化，提高供给效率。

　　4.统筹兼顾，积极推进农村综合配套改革。

　　改革重构农村税费制度，其直接成效是减轻农民负担。但是，农民减负意味着政府收入的减少。在财政转移支付制度不健全的情况下，面对财政压力，乡镇有两个选择：一是削减财政开支，减少公共产品供给数量；二是采取其他更加隐蔽的方式，重新加重农民负担。因此，缓解政府财政支出的内在压力，推进农村综合配套改革，是农村税费制度改革重构的逻辑后果。

　　农村综合配套改革要体现整体实施、系统安排的要求。第一，理顺县、乡财政体制。建议采取通过调整事权的方式，将应该由上级乃至中央财政负担的而目前由乡镇财政负担的事转由上级财政负担，从而减轻地方财政的压力。要明确各级财政的支出范围，并以此为依据划分能够满足其履行职责的收入来源。规范中央、省、市、县转移支付制度，加大对乡镇财政转移支付力度，财力分配适度向乡镇财政倾斜，从根本上解决农村公共开支不足的问题。第二，加大乡镇机构改革力度。按照市场经济“小政府、大社会”的模式，将过去职能分散的机构简并为主管社会事业发展和经济管理的综合部门。大力度推进乡镇合并工作，精简分流机关人员。第三，合理调整教育布局。根据地理状况、人口居住疏密、交通条件差异和经济发展水平高低等因素，合理利用、整合农村教育资源。第四，加快农村政治体制创新步伐。实行村务公开、政务公开，建立公共产品的需求表达机制和决策监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期向农民公布收支情况。

　　5.积极稳妥，全面推进农村土地制度创新。

　　农村土地产权制度是涉及农民利益和农村长期稳定发展的基本问题。土地产权制度的改革和完善是农村税费制度改革重构的基本部分，也是进行税费分流的基础。土地是农民生活的重要物质保障，必须加快土地产权制度的创新，使一个权能明晰的农村土地产权基线更加牢固，给予农民对土地一个长期的较好的预期展望。当前农村土地集体所有的一种最真实的实现形式，就是要实现在历史条件下各个有限集体范围内的土地股权初始平均化，同时获得对应份额面积土地的最终经营权，实现土地所有权与经营权的分离。农民真正拥有了股权，就与整个集体土地捆绑在一起，有利于集体土地的整体保护，也有利于土地经营权的流转，实现由土地超小规模经营向规模经营的过渡，并不断刺激和提升土地产权的经济交易价值，促进土地产权中各种权能的清晰分割和有效率的流转。

　　①②③《南通统计年鉴。2002》，中国统计出版社2000年版。

　　④⑤马克思：《资本论》第三卷，人民出版社2001年版，第30、33页。

　　⑥我国的农业税率曾高达15%，这是按农业总产值计算的，如按增值部分计征，100元农业总产值的增值部分按30元计，则增值税率为15 30×100%=50%.同样，现行农业税加附加税为8 4%，折合增值税率为8 4 30×100%=28%.

　　⑦马从辉：《我国城乡居民收入差距原因分析》

　　⑧⑨⑩《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》。

　　11）《公共财政学》，中国财政经济出版社1999年版，第76页。

　　12）科斯：《企业、市场与法律》，上海三联书店1990年版，第92页。

　　13）德姆塞茨：《关于产权理论》，《经济社会体制比较》1990年第6

　　参考文献

　　1.胡东亭、卢洪友、左敏等：《公共财政学》，中国财政经济出版社。

　　2.周天勇主编：《发展经济学》，中共中央党校出版社。

　　3.[美]约瑟夫。熊彼特：《经济发展理论》，商务印书馆1990年版。