农村税费改革及其配套改革问题研究

作者：冯兴元魏志梅刘会

时间：2006-12-21

　　皖北S市政协2001年4月组织人员对21个乡镇进行了债务情况调查。据其调查，21个乡镇历年累计债务23345.3万元，平均负债1111.7万元，负债面达到100%.最高的一个镇负债达到2179.3万元，是该镇当年财政总收入的2.5倍。这21个乡镇总人口达101万人，相当于这些乡镇人均负债231元。主要债务为乡镇建设的工程欠款、乡镇企业欠债、世行贷款、农发资金等。

　　乡镇负债的主要原因包括：（1）经济结构问题。没有沿海城市的区位优势，外商投资项目和高新技术项目少，新的经济增长点少。没有支柱企业，原有的工业企业主要是资源型的煤矿和农副产品初加工。1997年后，煤炭行业效益下滑，原煤销售难。此外，农产品价格低下，影响农民收入。这些问题导致乡镇财政增长缓慢。（2）税种调整使乡镇财政收入减少。一是2000年国家停征固定资产投资方向调节税；二是为了控制乱占耕地，把占用耕地审批权上划，收归省管，且谁批地谁收税，县、乡镇耕地占用税也就无税可征；三是2000年为了减轻农民负担，停征了屠宰税。这些税种调整直接影响了乡镇财政收入，皖北S市政协所调查的21个乡镇平均减收20～25万元。（3）乡镇财政支出加大。教育体制改革把农村中小学下放给乡镇管理；财政体制改革，实行分灶吃饭，谁的事谁办，这样就把农村九年义务教育的全部经济负担压到乡镇财政。1997年皖北S市民师转正约11000人，平均每个乡镇增加100人，均由乡镇财政供给工资。（4）农业综合开发贷款和世行贷款债务。有些农业综合开发项目效益差，其中有些项目最初没有明确谁收益谁还款方面的权利义务关系，有些虽有受益人，但农民负担重，无力偿还债务，加上怕群众不满上访，乡镇政府承担了还贷债务。比如该市某乡732万元债务中，用于农业基础建设的农发资金和世行贷款占了500万元。贷款到期后，区财政从乡镇财政扣款还账。（5）产业政策的影响导致乡镇承担乡镇企业债务。一些乡镇企业办垮了，既有用人不当、管理不善的问题，也有国家产业政策调整的因素，比如1992年邓小平南巡讲话号召“胆子要大一些，步子要快一些”，皖北S市为加快经济发展，把发展乡镇企业放到了首位，上马了一些短平快的资源型小企业。后来封杀“十五小”，该市各乡镇先后强行关闭136个“十五小”工业企业（其中小造纸厂67家，小轧钢厂、小铸造厂11家，小水泥厂23家，小磷肥厂、小农药厂19家，其他15家）。累计造成25232万元经济损失，其中银行贷款16673万元。由于许多银行贷款是由乡镇出面担保的，企业关停后债务则需要乡镇政府或者财政背着。此外，关停也意味着乡镇政府减少了相应的税收收入。（6）各类达标、升级、验收增加了非生产性开支。各类“达标、升级、验收”活动繁多，如小城镇基础建设、卫生院建设、义务教育双基达标、计划生育达标等，许多还是岗位目标考核内容。乡镇为完成任务，许多工程都是近年来乡镇村根据上级的规定，采取“一次建成、分年集资还款”的形式垫资先建的。还有修建乡村道路和建设中小学校舍等所欠的工程款。税费改革取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府基金、集资。行政村兴办公益事业的筹资办法实行“一事一议”，每人每年最高不得超过15元，这样，乡镇村将无力按期偿还所欠的工程款。

　　对于乡镇财政现有债务的处理，应奉行“肇事者负担原则”。如果按此原则办事，上级政府也应对部分因产业政策变动所引起欠债承担连带责任。

　　四、农村义务教育：农村税费改革的影响和增加财政投入的空间

　　农村税费改革对我国欠发达地区农村教育经费投入的影响是十分明显的。据统计，2000年皖北S市乡镇财政收入为57269万元，可用财力56588万元，而每年发放乡镇的基本工资达44184万元，占乡镇可用财力的78％，其中发放教师的基本工资就达33768万元，占乡镇工资的76％。如工资按全额发放，再加上社会抚恤、医疗保健、办公费等支出，乡镇可用财力根本不够。

　　据皖北S市教育局统计，2000年底该市累计欠发教师工资41185万元，其中拖欠基本工资21620.1万元。根据该市政协组织调查结果，在所调查的21个乡镇中，有500所中小学，8183名教职工，2000年应发工资7890万元，实发工资5525万元，欠发工资2365万元。历年累计欠发工资7144.77万元，平均每人欠发8731.23元。全市所有乡镇都不同程度存在欠发教师工资的情况。2000年安徽省政府发出自该年7月1日起，不准再出现拖欠教师工资现象的通知后，各县区大都建立了工资专（账）户，但由于资金不足，大部分乡镇只保证了7～12月份的基本工资。教师的实际工资水平因执行标准不到位相对下降。S市全市所有乡镇只发放基本工资，而且大部分的乡镇仍是执行1995年、1997年的工资标准。

　　工资不能及时足额发放问题已经导致许多优秀骨干教师流失。2000年以来皖北S市某县已流失优秀骨干教师52名。有的教师长期请假外出打工，有的地方甚至出现停课现象。而另一方面，该市目前农村中小学师生比按省颁标准，教师总数仍缺额较多。据皖北S市政协对21个乡镇的调查，这些乡镇师生比为1：26，教师缺额2039名。乡镇由于财政经费紧张，不愿接收师范学校毕业的学生，因为他们工资较高（300～400元），而是聘用一些待遇较低的代课老师（100～200元）。

　　根据皖北S市市委2001年文件，到2002年底全市小学由2001年5月的2051所调减至1770所，撤并281所；中学由380所调减至311所，撤并69所。省政府为中小学撤并给与一定补助，但绝大部分资金还要靠县乡财政配套解决。由于财政资金紧张，只有个别乡镇能够落实撤并方案。另据要求，皖北S市所有小学在2001年～2003年内将由五年制改为六年制，这一改制又要增加投入1.08亿元。由于许多大中专生毕业后就业艰难，“读书无用论”思想又有抬头，中学学生辍学现象在皖北S市农村普遍存在，该市某县某镇的中学生辍学率甚至达15％。此外，皖北S市五县区不少学校存在危房，主要集中在农村中小学。2000年学校危房率高达6.7％。

　　目前，安徽省所有的县市区都已做到把农村中小学教师工资管理上收到县。保障农村中小学教师工资发放的力度加大，拖欠中小学教师工资的情况有所好转。⑥

　　1997年，我国中央财政对地方转移支付的教育补助专款为11.13亿元，约占当年全国财政预算内义务教育经费总支出的1.5％。据国家教育发展研究中心对全国7省市26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出（含预算外经费）中各级财政的教育补助专款约占12％，县财政约占9.8％，其余78.2％为乡村负担。⑦1999年我国义务教育经费总支出缺口达到370亿元，约占当年义务教育总支出（1417.8亿元）的30％。在我国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重维持在50％～60％之间，剩下的40％～50％的经费是通过捐款、集资、摊派、教育费附加和学杂费等形式，由农民、企业和受教育者负担。相比之下，对于非义务教育的高等教育，政府却负担了70％以上的经费。中国大学生人均国家拨付的经费近9000元，而小学生人均国家拨付的经费只有530元左右，政府过于偏重高等教育而忽视中小学教育，这显然违背了义务教育的原则。⑧

　　从统计资料看，中央政府和地方政府对经济建设的投入过大，越位仍然太严重。中央政府对科教文卫的投入太少，这方面的负担主要在地方政府。2000年，中央基本建设支出占总支出（未扣除补助地方支出）达9.84％，挖潜改造和科技三项费用达2.42％，国有企业流动资金补贴0.49％。而科教文卫事业费合计只有2.81％；地方政府基本建设支出占地方总支出（含上解中央支出）9.97％，文教、科学、卫生事业费合计22.35％，地方企业流动资金补贴0.20％。⑨

　　2000年我国公共支出中，经济建设费占36.18％，社会文教费占27.61％，国防费占7.6％，行政管理费占17.42％，其他支出占11.19％。这说明经济建设费占第一位，社会文教费占第二位。1995年～2000年，经济建设费比重呈现逐年减少的趋势，社会文教费比重在增加。这是好现象，说明政府正在从经济建设方面的过分“越位”走向“到位”，并从社会文教方面的“缺位”走向“到位”。但是，这一步伐仍然过慢，政府财政加快从经济建设中退出，将为政府在科教文卫方面增加投入提供巨大的资源空间。

　　五、农村税费改革的配套措施：财税管理体制改革和财政转移支付制度建设

　　（一）明确乡镇政府的事权、支出权和收入权

　　在一个成熟的市场经济国家，一般采取分税制财政体制。一是划分各级政府的事权，二是根据事权确定各级政府的支出，三是根据所需支出规模划分和确定各级政府的收入，即“以支定收”。“以支定收”必须满足一个前提，即确定支出和收入的权力必须掌握在辖区民众或其代表手中，支出和收入应通过一个民主的公共选择程序作出，否则，由于官僚机构倾向于遵循帕金森定律膨胀，官僚机构很容易根据不断增加的支出“需要”扩征收入，辖区内民众将为苛捐杂税所累。

　　（二）在公共产品提供与生产方面，除了公共提供（出资）和公共生产之外，还应大力引入私人提供、私人生产、混合提供和混合生产

　　公共经济学一般区分公共提供和私人提供（出资）、公共生产和私人生产。此外由此派生出许多混合提供与混合生产形式。有时这些混合形式、私人提供或私人生产有助于提高资金使用效率，减少政府支出规模。这些混合形式在国外称作公私合作（public-private-partnership）。如德国市镇级次存在地方政府所有的、公私合营的或者私人的地方经济促进公司或者机构。美国最早普遍推行公私合作，20世纪80年代以来在欧洲普遍推行。我国目前也有着许多尝试，只是不用此类称呼，也没有着意充分发挥其中潜力。

　　（三）加强支出管理，保障乡村干部报酬兑现和基层政权运转

　　其措施可以包括：（1）减少非生产性支出，减少车辆、电话、会议、招待费、报刊费等方面的支出；（2）精简财政供养人员数量，清退乡镇村自聘干部；（3）提倡社会办学，减少教育支出；（4）提倡交叉供职，减少乡村工资支出；（5）大力发展高效农业、创税产业，通过促进结构调整培育新的财源；（6）推行乡镇财政“零户统管”制度（比如皖北S市），这种制度把所有乡镇各行政事业单位的账户取消，只留一个乡镇财政“统管”账户；（7）实行公示、招标和引入竞争机制，以提高公共产品供给的效率。乡镇公共产品建设项目应该实行公开向社会招标和引入竞争机制。社会公开招标和引入竞争机制是必要的举措。从各国经验看，一定规模以上的项目必须通过公开招标实施解决，规模以下的小项目可能无法通过公开招标解决。因为单位项目的交易成本可能会太高。外国公共机构对于一定额度以下的小件设备的采购实行收集3个以上报价的方式，并采取其中价格性能比最优者。

　　（四）加强税收管理

　　包括：（1）把一些条例或者办法上升到法律的高度，从而加强对纳税人的约束；（2）农税征收部门要与司法部门建立紧密协作关系，加大征税力度，维护征管秩序；（3）建立一支政策水平高、征管能力强的农税稽查队伍，打击逃税抗税行为；（4）建立农村农税协税员网络，并为此承担相应的补助费用。

　　财税管理体制改革尽管重要，但只是现有结构内部的修修补补，尚满足不了贫困地区诸多乡镇的支出需要。在这种情况下，一种全国性的转移支付制度是必要的，这种转移支付制度应该至少使得我国各地基本的公共产品与服务供给（如义务教育、最低生活保障等）均等化。这种基本的公共产品与服务供给的均等化已经超出了贫困地区诸多乡镇的自身能力，因而需要来自上级政府的转移支付。

　　主要参考资料：

　　（1）地方政府收费规范化研究协作课题组（曾志文主笔）《地方政府收费规范化研究》（载财政部财政科学研究所《研究报告》2001年第10期）。

　　（2）费雪著《州和地方财政学》（中国人民大学出版社2000年出版）。

　　（3）冯兴元《欧盟与中国：解决区域发展不平衡问题的方法与思路》（中国劳动社会保障出版社2002年出版）。

　　（4）邱国义《深入扎实推进农村税费改革》（载2001年3月8日《人民日报两会特刊》，第11版）。

　　（5） Masgrave， Richard A.， The Theory of Public Finance. New York： McGraw-Hill， 1959.

　　① 参见沈路涛《我国农民2001年人均纯收入预计比上年增长4%》（载新华网2002年1月11日）。

　　② 安徽省委书记王太华就税费改革试点工作答记者问（载新华网2001年2月20日）。

　　③ 蒋宏坤2001年3月10日《在全市农村税费改革工作会议上的讲话》（载《张家港年鉴》2001年，第5～7页）。

　　④ 参见《湖南农村税费改革全面展开》（载《财税新闻网》2001年3月5日）。

　　⑤ 参见陈树德《完善农村税费改革要处理六个关系》（载《决策咨询》2001年第7期）。

　　⑥ 参见李人庆《2001～2002年：中国农村经济形势分析与预测》（社会科学文献出版社2002年出版）第201～212页。