论国家独资公司内部治理的改革
出处：论文网
时间：2006-08-23
改革方向
首先需要说明的一点是，中国的国有独资公司不是公共品生产企业，竞争性企业占很大比例。对于国有独资的竞争性企业，除了笔者一直主张的通过建立国有资产三级运营体系进行管理和经营外，其他还包括退出国家控股或参股等形式，力争在不远的将来，国家独资公司基本上只限于公共品行业。因此，在这里也仅仅对公共品行业的国有独资公司的运营改革进行讨论。
中国自改革开放以来，主要是近十年来，政府对国有企业的监管主要有四项规定：一是对企业资产的保值增值实施监管；二是依照法定权限和程序，会同有关部门提出企业经理的任免建议，或者决定企业经理的任免和奖惩；三是会同有关部门提出监事会的人员组成，需报上级主管部门审定的，则按照有关规定履行报审手续；四是向企业派出监事会。
需要注意的是，这里的“监事会”（以下称为“国家监事会”）有借鉴西方一些国家的做法之意，但在实践中却有本质的不同。由政府向国有企业派出的“监事会”完全是一种“派出组织”，其成员全部是政府官员；而西方一些国家其国有企业的监事会更接近公司内部的监事会，也就是接近通常所说的监事会，其成员不完全是政府官员，甚至主要不是政府官员，还有社会人士和私营企业经营者。
对于公共领域的国家独资企业，国家一般是实行管制，主要表现在进入管制和价格管制，如在邮电、交通、金融等产业存在较高的政府管制，特别是邮电，更是高度的国家垄断。在政府管制情况下，一方面企业产品价格由政府制定或核准，定价高，显示的效益就高，定价低，显示的效益就低；另一方面，政府管制产业中的企业规模和效益是靠国家力量来支持的，而不是或主要不是依靠市场竞争，这在相当程度上掩盖了企业真实的效率状况。
显然，不论是向国有企业派出监事会，还是管制，都没有超出行政监管的“窠臼”。行政监管的好处是直接、便利、见效快，但由于偏离市场经济的运行规则，从而难以实现监管的目的。所谓“见效快”，体现的不过是一种行政效率，而通常不是经济效率。政府管制面临一个突出的问题，就是导致企业去设法扩大其生产成本，比如聘用更多的人手，兴建豪华的办公室，大量发放工资和奖金，甚至把福利也摊入成本，因此国家经营企业的效率一般都是比较低的。至于政府向企业派出的监事会，其作用可能也是微乎其微。其一，企业可能对监事会敬而远之，或被架空，监事会难以从企业获得真实可靠的信息；其二，监事会可能与企业内部人合谋，共同欺骗政府；其三监事会可能公正无私，对企业存在的问题严加追究和差别，但由于缺乏相应制度上的激励，企业的积极性会下降。在实践中，有这样一种“悖论”，即一方面形式上的行政监管没有弱化，而另一方面公司在实际上却处于“内部人控制”状态。据对全国11个省市950家国有大中型企业的问卷调查，企业经营者在回答企业亏损原因时，“行政干预过多”被列为九项选择中的最后一项，权重仅为2％。就是说，行政控制弱化了，这使人感到费解。其实，这与对监事会的分析非常吻合。监事会作为一级监管机构，在企业中并没有发挥应有的作用，很可能的结果是上述分析中的前两种，或者被架空，或者与内部人合谋，从而造成事实上的监管力度下降。近几年实行的稽查特派员制度其实是第二个“监事会”，只不过它是临时的，稽查特派员在一个企业的稽查结束，其作用也就告一段落，对最终解决国有企业问题不会产生实质性影响。
但是政府在为国有企业提供政策优惠方面，却并没有因为行政监管在事实上的弱化而弱化。如提供优惠贷款和平价原材料、用行政手段保护企业市场、优先供应专门人才、保障进出口渠道等，这使它们的经营环境往往要比其他企业优越得多。如果取消这些优惠，国有企业的亏损面和亏损率势必会加大。
根据以上分析，对国有独资企业的制衡或监控应着重于四个方面进行进一步改革：第一，适度放松政府管制，引入竞争机制；第二，监事会成员要选择部分社会贤达人士和成功的民营企业家，同时对他们给予适当的鼓励，这种鼓励不仅仅是物质上的，社会地位可能更为重要；第三，经营者选择采取社会选拔方式，不应局限于政府官员，成功的民营企业家也应列为选择对象；第四，董事会设职能董事和职工董事，以加强对企业专业技术和管理决策方面的制衡，但是对设立职工董事有一个前提，就是使工会成为独立于政府和企业管理层的、真正代表职工利益的组织。总之，对国有独资公司，要通过加强内部制衡、引入竞争机制来促进企业绩效的最大限度地提高。
[参考文献]
1、（英）亨利.帕里斯等著，张翼湘， 鲁奇译《西欧国有企业管理》，东北财经大学出版社，1991
2、（英）V.V.拉马兰德哈姆著， 王海粟译《国有企业组织结构研究》，东北财经大学出版社，1991
3、高明华，《权利配置与企业效率》，中国经济出版社，1991
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