论国家独资公司内部治理的改革
经营者选择
人事控制是政府经常采用的控制方式。然而，在一些国家，如奥地利、前联邦德国、荷兰，政府任免公司经营管理人员却并非总是直接的，而是在公司法中规定公司必须建立监事会，由它来充当政府与公司管理部门之间的缓冲器。譬如奥地利，政府没有任命国有公司管理人员的正式权力，法律上对它的要求是任命其监事会成员，该公司的最高级管理人员则由这个监事会来任命。再譬如荷兰，国家可以任命监事会的全部成员，但是一旦任命，国家代表就具有了一种相对独立于政府的地位。这种情况还适用于监事会对公司管理委员会的任命。
那么，何种人能取得国有公司的监事资格和最高管理职位呢？管理能力是最重要的，但政治因素通常也起一定的作用。从管理人员的出身看，许多是在其所在国有部门内部选拔的，不少人还产生于特别技术训练学校。以西欧国家为例，在比利时，政府和国会选择的人都是有能力的和有经验的，但这些人也反映了居于统治地位的多数党和种族的格调。在法国，国有公司高级管理人员中来自行政部门的比例很高。据一项调查，在327名大型国有公司的首脑中，有119名来自行政部门，占36.4％；有1／3的首脑是综合技术训练学校培养的人才（亨利.帕里斯等， 1991 中文版，p.52）。法国在国有公司高级经理选择上的另一个特征是技术专家统治。这种专家有两个来源：一是高级行政机构；二是私营企业部门。后者对于公司的活力和效率具有强烈的信念。此外，法国比较重视公司高级经理人员的连续性，在很多首度董事长是新任命的情形中，副手仍继续留任。在瑞典，对国有公司高级经理选择的标准是保证公司在商业上的盈利性，或能达到公司尚未实现的盈利状况，由此，瑞典的很多高级经理是从私营部门选拔上来的。英国近些年的做法与瑞典相似，政府对来自私营部门的成功的企业家表现出一种偏爱，其目的是提高国有公司的生产率。前联邦德国也是如此，它在任命国有公司的监事会人员时，并非只挑选公职人员，而是从私营部门请来了大批专家就任这些职务。如1978年在由政府控制的国有公司的1670个监事会席位中，有837 个席位是由非政府专家所占据的，占50.1％（亨利.帕里斯等，1991中文版，p.54）。
中国国有企业经营者的任命和选择与西方国家相比有很大不同。国有企业，不论是独资企业还是控股公司，一般都有政府主管机关，国有企业的经营者基本上是由政府主管机关直接任命，不存在类似西方一些国家监事会那样的中间“缓冲器”。许多大型国有企业的经营者甚至由国务院直接任命，如中国一汽集团，其董事长和总经理（二者常常兼任）在行政级别上是副部级，由国务院直接任命；副总经理在行政级别上是司局级，由主管机关直接任命。随着政府机构的改革，一些主管机构被撤销，对国有企业领导人的任命权便移交给了相关的综合部门。有些主管机构如电力部、化工部等，则改组成了专业公司，如中国电力总公司、中国化工总公司等，这些公司实际上仍兼有原来的政府主管机关职能，其高层领导一般由国务院直接任命；总公司下属各地方公司，则由总公司任命，或由当地政府部门任命。如云南红塔集团就兼有原云南烟草局的职能，其董事长由省政府任命。公司高层经营者的来源，主要有两个渠道：一是公司内部选拔，一般由某一副手接任；二是将其他国有公司的经营者调任该公司。由于中国国有公司的经营者是国家干部，因此基本上不存在从私营部门中调任的问题。由政府主管机构转化成的专业公司，其各级管理人员就是原政府主管部门各级管理人员，而且行政级别不变。由政府中独立出来的国有公司，其领导人的任命与选择与由政府主管机关转化成的国有公司一样，基本上也是原政府机构内的国家工作人员。在工作作风上，无论是原主管机关转化的公司，还是从政府机关中独立出来的公司，国家机关作风比较浓厚，对公司经营不太熟悉，有的则不适应。
董事会构成
在西方大部分国家，国有公司的董事会除了董事长一般由政府任命（并非一定是政府官员）外，主要有三个特点：其一是政府董事在董事会中占很大比重。如意大利工业发展组织的21名董事中有政府董事9 名。但在英国，政府认为官员参与董事会，对全局而言并不重要，如英国钢铁公司在17名董事中只有2名政府董事，还被认为是少有的有政府董事的公司之一。公司董事会中设政府董事，据说可以协调国有公司经营与政府政策的关系，使之合理化。但同时也会产生两个问题：一是政府代表既作为董事又作为政府官员的利益冲突；二是对公司管理自主权的限制。这对企业效率都是有影响的。其二是重视职工参与。如英国钢铁公司，职工参与管理已有很长的历史，职工加入董事会的政府法令早在1978年就已通过。在其他国家，尽管职工董事人数不多，但职工参与管理却是政府政策的一部分。如前联邦德国萨尔茨吉特公司在21人的董事会中有2名职工代表，法国电力公司15人的董事会中有5名雇员代表。但要注意的一点是，在有雇员董事的案例中，利益冲突的问题特别突出。其三是设置职能董事。如英国钢铁公司和邮政总局，基本偏向于职能董事。设置职能董事，可以满足管理中的专业需求，但另一方面却又限制了权力当局选择董事的自由。因此，有些国有公司并不设职能董事，而主要由兼职董事和非职能董事组成董事会，同时，相应地采取一些弥补“裂隙”的措施。如美国纽约和新泽西港务局，采取由一个权力很大的执行董事和常务委员会相结合的方式，每个政府代表负责一至两个委员会，每个委员会都有自己特定的工作内容。意大利工业发展组织则有一个由国有资产部部长任命的包括主席、副主席和三个“专家”董事组成的执行委员会，并授予这个委员会处理大多数管理事务的权力。通过长期的积累，这些委员会的专业水平可以相当于一个职能中心（V.V.拉马兰德哈姆，1991中文版，第252～254页）。
中国国有公司的董事会有两种情况：一是不设董事会，这种情况仅限于部分国有独资公司。二是虽设有董事会，但董事会成员皆为公司内部人。据我们调查，第二种情况在中国的国有公司中非常普遍。政府之所以不派董事，我认为有三个原因，一是公司领导人本就是政府官员，或者说是国家干部，他们的组织关系都在政府组织部门备案，并由政府组织部门定期对他们进行考察和选择；二是非控股的出资人没有能力、也没有动力选派自己的董事；三是公司都有党委书记，党委书记一般都是公司董事，尽管党委书记是党的代表，但在一党制的条件下，党委书记可以视为政府选派的代表，而不必再专门选派政府董事。
中国国有公司的董事会一般都由公司高中层领导和工会主席组成，职能董事非常少见，也基本没有执行董事。工会主席是作为职工代表进入董事会的，但他们实际上是公司的管理人员，在董事会上很少代表职工利益。在许多公司，董事会只是一个虚设的机构，公司决策是由经理办公会或经理委员会作出。重大问题的决策需上报国家有关部门。
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