国际传播中的出境信息控制分析
三、出境信息的控制手段
一般来说，各国对出境信息的控制主要采取以下手段：
（一）行政手段
行政手段是指行政机构以强制性的命令、指示、规定等形式调节信息传播活动，以达到预期目的的一种控制手段。这种手段的具体形式有：1、对媒体的创办进行审批、登记；2、直接或变相地资助某一传播机构；3、对倾向政府的传播媒体给予种种优惠或特权；4、在纸张、无线电频道等方面进行有选择的配给；5、压抑持不同政见者的传播媒介；6、遴选传播从业人员等。2
无论在哪一种类型的国家里，媒体都摆脱不了来自政府方面的行政控制。例如20世纪70年代，尼克松总统以行政手段，拒绝公布有关“水门事件”的文件和录音。2001年11月，布什总统也下令禁止公开历届美国总统的文件记录。安然公司倒闭案发生后，布什政府拒绝向国会和媒体透露副总统切尼领导的能源小组制定新的能源政策前会晤有关企业主管的名单。尽管这些行政命令最终未能阻止消息的透露，但是对媒体报道还是起到了限制作用。在俄罗斯，政府对那些民办的新闻媒体一般不作干预，但是如果其言论超出了一定限度，政府就会对它们施加压力。例如，在1993年10月总统与议会的冲突事件中，颇受读者青睐的《独立报》发表了对政府不利的言论，叶利钦就责成有关部门进行检查，大段删除了该报准备付印的文章，致使报纸开了“天窗”。
（二）信息手段
信息手段是指政府以其占有权威信息源的优势，通过操纵新闻发布、控制消息来源而形成对媒体控制的一种方法。这种方法早先在发达国家十分风行，近年一些发展中国家也开始采用。在此以美国为例，来说明信息控制手段的具体表现方式。在美国，政府通常采取以下手段进行信息控制：
第一，打招呼。告诉媒体哪些内容可以报道，哪些内容不要报道。2001年美国“反恐战争”开始前，美国防部将《纽约时报》、《华盛顿邮报》、CNN、ABC等17家重要媒体代表召集到停泊在阿拉伯海上的美军航空母舰上，向他们介绍报道战争的注意事项；2003年海湾战争爆发前，随军记者也曾集中受训。
第二，封锁消息。政府是许多重大新闻的来源，如果它不愿意让媒体知道，常常会对重大消息进行封锁。例如1991年1月，美国军方制定了打击伊拉克的“沙漠风暴”计划，该计划事先对媒体严格保密。战争打响后，美国军方提供给新闻网的是经过剪辑的轰炸录像，而对伊拉克平民死伤的情况三缄其口。
第三，培植亲信。美国总统或政府官员时常会邀上一家或几家主要媒体，接受采访，透露一些重要的决定，目的是拉拢和培植听话的媒体。媒体为了在竞争中胜出，压倒对手，也愿意采取各种方法接近政府要员，与他们保持良好的关系。
第四，主动吹风。白宫、国会、国防部和国务院定时举办的新闻吹风会和发布会，是媒体获得国内外大事最新消息的唯一的官方信息来源。这种形式延续了多年，培养了一大批专门报道政府活动的记者（如上千名白宫记者）。他们按照政府提供的材料进行报道，政府的说法无形中为媒体定了调子。
（三）法律手段
法律手段是指国家通过立法形式，对信息传播活动进行规范管理（既保证传播者的权益，同时又要程度不同地限制它们的自由）。目前世界各国与大众传播有关的法律大致有以下几种：1、著作权法；2、煽动叛乱罪法；3、色情管制法；4、诽谤罪法；5、保障隐私权法；6、保密法；7、反垄断法；8、广告管理法；9、许可证申请法；10、广播、电视与电影管理法；11、图书出版法；12、新闻法。3
除此之外，传播控制的法律手段还应当包括各国法律体系中适用于传播活动的部分，即宪法、民法、商法、刑法等各个法律门类中所有适用于传播活动的法律文件和条款。例如我国《宪法》中的一些条款直接涉及新闻传播活动，包括关于“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”的规定；关于“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”的规定；关于“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，维护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”的规定等，这些对公民的信息传播活动都具有直接的规范功能。此外，我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《公民诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等，与新闻传播活动也有密切的关系，包含有指导、制约和规范传播活动的有关内容。《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等，对于新闻传播活动也有相关的规定。
（四）经济手段
经济手段是指国家（政府）通过参股、控股等形式，通过税收、拨款和制定相关的产业政策等方法，对信息传播活动实行间接控制的一种手段。
首先是国家独资创办媒体或以参股、控股的方式干预媒体的运作。各国都有政府独自创办或隶属于政府的媒体，而各国主要的对外传播媒体则绝大多数为政府所办，接受政府的资助。目前世界上实力最强的五家国际广播机构（从使用语种、播出时数、发射功率三方面综合衡量）——美国之音、俄罗斯之声电台、中国国际广播电台、英国广播公司、德国之声电台，其经费均由政府提供。各洲一些影响较大的国际广播电台，如澳大利亚广播电台、全印广播电台、埃及国际广播电台、哈瓦那广播电台等，也是同样的情况。为了对国内一些重要的媒体施加影响，政府有时也会采取参股、控股的形式。例如在俄罗斯，普京迫使媒体寡头从传媒领域退位后，政府通过参股、控股的方式一跃成为国内媒体的最大“股东”，控制了70%的电视媒体，20%全俄性质的报刊以及80%的地区报刊。
其次是通过税收、贷款、财政补贴等方式对媒体施加影响。出于宏观发展的需要，许多国家对媒体采取区别对待的原则。对于那些与政府不合作的私营媒体（特别是那些对外传播的私营媒体），国家往往采取严格的税收政策；而对于国有媒体，特别是那些倾向于政府的媒体，则采取优惠的税收政策，并通过增加银行贷款、加大财政补贴力度等方式扶持其发展。
再次是通过制定相关的产业政策，为媒体发展创造条件。例如美国政府在保障美国“21世纪的领导地位”的口号下，提出了信息高速公路计划，并通过《1996年电信法》，积极推进传媒产业的结构调整，力求为本国传媒参与国际竞争打下宽松的制度基础。如果说过去美国政府对传播事业的宏观调控的重点在于国内，那么在今天，这种调控已经有了明显的全球战略的性质。4
以上四种手段，是各国政府对新闻传播活动施控过程中普遍采用的。只不过在不同的国家和国家发展不同的历史阶段上，它们被采用的具体情况不同。例如在社会转型期或国家面临重大危机时，绝大多数国家会选择采用行政手段，以借助国家强制性的约束力渡过难关，避免发生更大的震荡；而在社会稳定发展时期或社会发展的成熟期，由于法制体系相对健全，许多国家则主要采取法律手段规范媒体的行为，或者通过经济手段间接地影响媒体运作。按照“传播控制的相对论模式”，这是一个动态的系统和自我调节的过程。
四、传播控制的“最佳”原则
在“传播控制的相对论模式”中，我们从世界各国的传播控制状态中抽象出“强”与“弱”两个极限，同时设定若干变量，以说明各国政府传播控制的“强”与“弱”不是一成不变的，而是随着这些变量的变化在两极之间进行着某种变动与调整。从理论上说，这些变量的设定（如经济发展水平、国家开放程度、特殊时期的特殊需要等）有它的合理性，但是它又不可避免地带有某种主观色彩。据此人们可能会问：政府在进行传播控制“强”与“弱”的决策时到底以什么为依据，有没有客观的标准？我们说，客观标准是有的，各国政府正是在向这个客观标准迈进的过程中不断修正自己的控制行为，进行策略上的调整。这个标准就是所谓的最佳标准（或最佳目标）。
关于这个“最佳标准”，需要作几点说明：
首先，如同理论与实践有距离、理想与现实有距离一样，学者的“最佳目标”与政府的“最佳目标”在很大程度上是不一致的。学者在理论层面上构建的目标往往是理想化的目标，是抽象掉了具体条件的模式与模型；政府也有自己的“最佳目标”，这个目标则因更多地考虑到实施过程和执政成本等方面的因素而与学者目标具有一定的差异。学者以其设定的目标衡量政府，不断地对政府进行批评、谴责，呼吁政府改变现状；政府则在与学者的磨合中，在希望达成“最佳目标”的努力中不断调整自己的行为，双方形成了非合作的博弈关系。在博弈的过程中，政府越来越接近“最佳目标”（虽然不可能完全达到），学者也在对政府的批评中调整自己的理论构想和提出新的目标。国家越是开放，社会的民主化程度越高，政府与学者的这种互动就越频繁。这就告诉我们，在一个国家中，学者对政府的批评和政府政策的相机调整，是正常的事情，它并不意味着政府出现了更多的问题，而恰恰说明政府正在向着“最佳目标”（也就是最适宜目标）前进，同时也说明国家的民主化程度和开放程度的提高。
第二，由于国情和具体情况不同，每个国家“最佳目标”的设定是不同的。比如同样是进行国际领域的传播，同样是要树立或修复国家形象，提高它在国际舞台上的地位和影响，美国、俄罗斯和中国的目标诉求是有所区别的。美国的“最佳目标”是将自己的物质、文化产品连同价值体系输入到更多的国家，最大限度地享受经济全球化带来的成果；俄罗斯的“最佳目标”是强化国家权力，恢复昔日的大国（超级大国）地位；中国的“最佳目标”则是全面展示和平崛起、和谐发展的国家形象，消除外界对我国经济发展的负面认识。由此可见，每个国家的“最佳目标”都有其质的规定性，正是这种质的规定性决定了一国采取什么样的传播控制手段与方法。第三，由于客观事物处于不间断的变动与发展中，一个国家此时的“最佳目标”与彼时的“最佳目标”很可能是不一致的。最典型的例子就是非正常状态下不能以和平发展时期的目标为“最佳”，反之亦然。这也是一种质的规定性，它决定着一国在何时采取何种控制手段与方法。“9.11”之后美国成立“全球宣传办公室”，车臣战争期间俄罗斯成立临时新闻中心和车臣冲突新闻与分析委员会，“非典”后期我国颁布《突发公共卫生事件应急条例》（强调卫生部……承担突发公共卫生事件的通报和信息发布工作），就是由此决定的。如果非正常时期采取和平时期的传播控制方法，或者和平时期采取非正常时期的传播控制手段，就会出现问题，甚至会使国家陷入混乱状态。
总之，“最佳目标”就是“最适宜目标”，“最佳”原则就是最适宜原则。
注释：
1、谢金文编译：《海湾战争与美国新闻媒介的倾向性》，《国际新闻界》１９９７年６月。
2、吴文虎主编：《传播学概论》第141页，武汉大学出版社，2000年。
3、吴文虎主编：《传播学概论》第141页，武汉大学出版社，2000年。
4、郭庆光著：《传播学教程》第131页，中国人民大学出版社，1999年。
