观念的成长与主体的缺席——二十年代初收回引水权的尝试
出处：论文网
时间：2006-04-23
三、收回引水权问题的提出
北京政府内部，对引水问题的研究在继续。1921年，北京政府海军部设立了海界委员会和海道测量局，意欲接管海务巡工司负责的沿海内河水道测量和编制图表工作，以保护中国海防机密。
1921年8月初，就外籍引水人发表通电、宣称建立长江引水人组织并制订引水章程一事，海界委员会请海军部转咨税务处，要求税务处对此事进行调查。海界委员会显然充分认识到了引水与国家主权的关系，其咨文中说：“一国领水内的引水，事关国家主权。……为何江海关监督和税务司将此权利让与外人，允许他们独立制订章程？”[10]
税务处收到海军部转来的咨文，也认为中国的权利不应随意让与外国人，遂于1921年8月6日训令海关总税务司，责成他转饬江海关税务司去追查此事。税务处官员显然对引水事务一无所知，因而同时让总税务司统计各港引水人数量，并将现行引水章程和执照的样本送交税务处，以供研究。
鉴于总税务司迟迟没有答复，而海界委员会又行文前来，税务处于1921年10月4日又一次训令总税务司予以回复。三天之后，总税务司回复税务处，但其傲慢与不负责任却尽显无遗：“这件事与江海关无关，江海关税务司也未出卖中国的任何主权……这些引水人…的组织实际上是商业性质，但因其组织章程采用了管理章程的形式，而且他们非经授权就吸收了一个海关工作人员参加，因此，总税务司已经指示江海关发布一则通告，声明海关并不承认该组织，并且声明中国保留引水事务上的所有权利。”也就是说，海关对这件事的态度是不管不问，不支持，也不反对。至于税务处、海军部、海界委员会要研究这个问题，要求海关提供信息资料，总税务司的回答是：“因为这是一个复杂的问题，总税务司建议，待日后有空时再详细报告有关情况。”[11]
海界委员会当然对这种答复很不满意，于是自行研究引水事务。他们能掌握的资料可能非常少，而且很不完整，以致于他们经过一番研究，得出了如下结论：现行的引水管理章程在翻译成英文时出现了许多错误，尤其是将“通商总局”错译成了“Chamber of Commerce”，其实应译为“Bureau of Commerce”。后者指中国的有关机构，而前者则指外商总会。这个翻译错误，是前任上海港务长犯下的，因而使外国人得以窃取取中国引水权。于是，海界委员会倪文德据此再次咨会税务处：“海界委员会全体成员一致认为，此事应当妥为考虑，加以彻底解决”，并要求税务处给出答复意见。[12]
如果事情真像海界委员会认为的那么简单，那问题的解决就再容易不过了：将前任上海港务长的错误行为公之于众，声明他翻译的外文章程作废，以中文章程为准重新组建引水管理机构。可是，事情真有这么简单么？
且看总税务司对此是如何回答的。收到税务处1921年10月4日转来的倪文德咨文，以及税务处“此问题严重关系到中国的主权…希予回复，望毋延误”的批示后，总税务司于当年10月13日回复税务处说：指责上海港务长犯了翻译错误，这与事实不符。现行的《中国引水总章》最初系于1868年用英、法文拟就，然后翻译成中文，并经由总理衙门照会列强在京公使同意，才颁行实施的，“现在若修改那时使用的任何语言，则必须得到外交使团的同意。”即使有误译，也只可能是将“Chamber of Commerce”误译成了“通商总局”。最后，总税务司傲慢地宣称：“以罗伯特·赫德爵士的渊博知识，（本）总税务司敢负责地说，他是不可能犯那样一个错误的。至于中国在引水事务上的主权，中国无法完全行使这些权利。居住在中国的外国人享有治外法权，并非如倪先生所说那样，仅仅是一个翻译错误的问题，专此呈复，以供考虑。”[13]
对于海军部海界委员会来说，这实在是一个令人震惊的回答：事情原来还有如此复杂的渊源。原来，现行的《中国引水总章》，是1867-1868年间在外国势力操纵下、由海关总税务司赫德制定的，并且一直沿用了五十多年，以海关为代表的外国势力，亦一直掌握着引水管理的大权。[14] 海界委员会并非没有进行研究，但只是触及到了冰山的一角。这并不是海界委员会的错误。历经清末民初十余年的政局动荡，《中国引水总章》及海关对引水的控制，已经被大多数人遗忘了，犹如冰山深沉入海，因此，中国政府各部门对这个问题并不十分了解。当整座冰山突然间呈现于海界委员会面前时，它立即感到，维护引水权的问题一下子变成了收回引水权的问题。后一个问题更加复杂，显然不是海界委员会，甚至也不是政府哪一个部所能单独解决的。路漫漫其修远兮！谁将上下而求索？
四、收回引水权的初步尝试
问题的所在暴露出来后，海界委员会又认真研究了《中国引水总章》的起草和制订过程，认定必须对之加以修订，方能维护中国的引水权。1921年11月，海界委员会向海军部递交呈文，阐明了这一观点。海军部审议此呈文后，又咨会税务处。税务处认为，应由海军部海界委员会制订出新的引水规章，然后由税务处训令总税务司实行。
于是，海军部开始研究修订《中国引水总章》及各地分章，并将此事提交北京政府大总统和国务院，要求交通部派员，与海军部共商修订引水章程事宜。1922年4月，交通部派出程家颖和王时泽，与海军部代表许继祥、博顺，一起会商修订引水章程的办法。[15]
与此同时，上海引水界和商界也发出了类似的号召。1922年5月4日，中华扬子领江公会致函上海总商会，阐明引水对于国防的重要性，揭示了中国引水业为外国人垄断的严峻现实，要求立即修订引水章程，收回引水权。上海总商会于是迅速呈请农商部，要求咨请交通、海军二部，选派专人赴上海修订引水章程。[16]
这是一个很好的信号，表明政府部门和商界、引水界认识一致，目标明确，在收回引水权问题上达成了共识。这为引水权观念的成长和引水权的收回提供了基础。
但情况突然有了变化。得知中国政府准备修订引水章程，英国驻华公使提出：修订引水章程应由江海关与上海领事团共同会商进行。海关总税务司也建议：如果政府欲在上海组会修订引水章程，应该同时邀请外国政府派代表参加，组成中外联合的委员会。这意味着，以英国为代表的列强在华势力，并不愿意中国政府独立修订引水章程。由于引水问题的复杂渊源，他们的干涉，成了中国政府收回引水权道路上的一大障碍。
税务处几经权衡，于1922年8月咨文交通部，建议将原有的引水章程作一区分，哪些内容应该修正，哪些内容应该附加新规定，分别加以处理。税务处还同意总税务司的意见，即修订工作应与在中国享有条约特权的列强协商进行。
交通部不能接受这个建议，认为不平等条约中只赋予外籍人在华从事引水的权利，而没有赋予他们在中国制订引水章程和组织引水主管机构的权利，由外国政府派代表参加修订引水章程，没有任何法理依据。当然，外国人有什么意见，可以向中国政府陈述，他们在中国从事引水工作的权利，还是可以得到保护。海军部也于1922年9月咨会交通部，坚决反对外国驻华官员代替中国政府行使立法权。[17]
交通部和海军部的认识，基本是合法合理的。外国势力侵入中国引水业，既有法权依据，更有非法的侵夺。外籍人在中国担任引水人，这一条是有不平等条约的规定为后盾的；但外国人制订中国引水管理章程，却是没有任何法权依据的，仅仅由于当时清政府无知和无能，对这种非法的侵权行为加以纵容，天长日久，这种非法的行为竟成为习惯。海军部、交通部如果当真绕过《中国引水总章》，直接回到引水权丧失的源头去寻找原因，自然就会发现，中国政府自行修订引水章程，外国人完全无权干预。
但当时的实际形势，是北京政府的动荡、软弱和英帝国主义的声势逼人。况且，英国人已经把持中国引水管理大权数十年，自然不愿轻易放手。海关总税务司在这件事情上的立场和态度，鲜明地体现了修订引水章程的难处：“我已经提请税务处注意这样一个事实，即无论（引水章程修订讨论）会议的结果如何，未经列强的同意，都不能适用于外籍引水人身上；并且，我也表达了我的怀疑，即离开（现行的）引水章程，无论如何都不可能解决长江下游引水问题。”[18] 在这种形势下，海军部和交通部中的某些官员，即使明知外国人无权参与引水章程的修订，也无法坚持自己的观点。
经过海军部与外交部、交通部的彼此磋商，北京政府最终在修订引水章程问题上达成如下妥协意见：“修改扬子江引水章程时，完全应由中国政府派员在沪自由讨论，作为中国单独之委员会。若修改通商各口岸引水章程时，则由中国政府派员在沪组会讨论，并邀约与引水事务有关之中外商务总会、中外航商、保险商、中外引水人到会陈述意见；倘外国政府派员到会讨论关于通商口岸引水事宜，亦可在会讨论。俟讨论完竣，呈电我国政府审核，编订新章，以资遵守。”[19] 其实就是将长江引水与沿海引水区别对待：中国政府可“自由讨论”长江引水事务，而沿海引水业则仍受外国势力的干涉。
走到这一步，修订引水章程一事的结局，也就大致可以意料了。1922年底，海军部、交通部及税务处均派出代表会聚于上海，讨论修订引水章程。这个讨论会毫无结果。1923年1月，交通部的代表、航政司长张福运辞职，税务处会办蔡延干也不愿承担修订引水章程的责任。讨论会于是悄然解散。[20] 英帝国主义的干涉，北京政府的动荡与软弱，加上身为中国政府雇员、掌握引水问题全部信息的海关外籍雇员以维护外国在华特权和利益为己任，这一切，致使1922年修订引水章程的行动无果而终。
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