观念的成长与主体的缺席——二十年代初收回引水权的尝试
出处：论文网
时间：2006-04-23
五、引水权再次出让
1922年修订引水章程受挫后，收回引水权运动又出现了一个回潮，那就是北京政府允许德籍引水人重返中国引水业。
1917年，中国政府对德国宣战，天津港德籍引水人林德被废除引水资格。一战结束后，他要求恢复其在该港的引水资格。经过反复交涉，北京政府特地恩许，于1922年将林德的引水执照发还，但规定他只能引领中、德、奥、苏、挪威和瑞典六个国家的船只。[21]
1924年3月，另一名德国人德斐南要求加入上海港引水业。上海港务长一开始拒绝了他的申请，但德斐南找到了德国驻上海总领事，并由后者将情况呈报德国驻华公使。德国公使于是照会北京政府外交部称“不得以其籍隶德国而有歧视之处”。[22]
本来是很正常的事，但德国人过去与其它国家一样，在中国享受惯了条约特权，现在被取消了此特权，竟然认为是遭受歧视，在中国政府面前鸣冤叫屈！
可是，北京政府外交部似乎很愿意扮演“青天大老爷”的角色，竟然咨会税务处说：“……此次德船主要求充当引水职务，如果资格相符，即可准予充当，未便因其为德人而故加歧视，相应咨行贵（税务）处查照，令行总税务司转饬沪关理船厅遵照，以示公允。”[23]
上面的话明显反映出，外交部毫无主权观念，也没有维护国家主权的责任感。要么他们对于引水权一无所知，但更可能的是，他们明知引水事关主权，却不愿因为这个问题惹上麻烦。经历了1922年徒劳无功的修改引水章程行动，北京政府有关部门在引水权问题上又变得淡漠与麻木了。
1924年5月5日，税务处据此训令总税务司，要他饬江海关遵照办理。总税务司接到训令后复文提醒说：外国人在中国领海内充当引水人，本是各条约国家享有的治外法权的一部分；而根据一战后中德两国之间签订的新条约，德国在中国不再享有治外法权，因此“中国并无允认德国人民在中国领海内充当引水之必要”。所以，总税务司建议，可以由中国政府答复德国人说，凡该国不在中国享有治外法权者，其人民不得在中国从事引水业；或者干脆回答说，已经命令江海关按照有关章程办理。[24]
总税务司当然有维护条约国家在华特权的意图，不欲让德国人再来染指此种特权。但他这番话却揭示了一个重要问题，即北京政府确实对引水权问题很不敏感，总税务司则以晦暗的语言向中国政府提示：引水事涉治外法权。至于治外法权是不是与主权有关，以及引水是不是与主权有关，就要中国政府自己去琢磨了。
税务处接到此呈文后，立即咨会外交部。但外交部的回答却是：“查外人在中国领海内充当引水，系属技术事业，与治外法权无关。”[25]因而，外交部同意采纳总税务司的第二种建议。
看得出来，外交部官员确实是在有意推诿责任。不承认引水跟主权的联系，只视之为“技术性事业”，就可名正言顺地将之推给海关办理。外交部与总税务司一样，都没有使用“主权”一词，这可能是因为当时“主权”一词易引起公众的震动和焦虑感，且往往与政府官员的责任相连。相比之下，“治外法权”一词却较不为一般人所熟悉，因而让使用者和接受者都更感到平静。外交部官员与总税务司在这一点上倒是“心有灵犀一点通”。不过，双方使用这一词语替换技巧的潜在目的却又不同。后者是为了强调应该维护条约特权的专属性；前者不使用“主权”一词，则是为了让自己在推卸责任时，减少一份责任感和道义上的负担，做得更加轻松、自然。
乍一看，这种现象十分奇怪。但如果注意到当时北京政府的真实情况，就不令人感到奇怪了。当时中国正值多事之秋，中央政府成为各路军阀争夺的对象，各部门大小官僚都忙于争权夺利或固位自保，又有几个人来关心国家主权的收回和维护？另一方面，外国人控制下的海关，却自成体系，以“照章办事”的姿态，维护着外国势力在中国引水业中的特殊利益。在这种情况下，中国的“主权”便成了无主的“孤儿”，自然无从得到保障。
总之，在1920年代初的中国，虽然有少数政府官员和引水界人士出面，促使政府进行了收回引水权的初步尝试；但从总体上看，一个真正认识到引水权的重要性、并愿意全力收回引水权的政府，还没有出现。也就是说，引水权观念已经成长起来，收回引水权的重任也已经提出，但引水权的“主体”却仍然“缺席”。主权观念与权利主体之间的断裂，决定了这次收回引水权尝试的失败。
注释：
[1] 引水（引水人）也称领港或领江，1976年之后改称为引航（引航员）至今。为了叙述方便，除了个别地方，本文均采用引水（引水人）这一名称。
[2] 中国商船驾驶员总会拟呈立法院之《引水法草案》，1945年7月。见中国第二历史档案馆藏：679（海关总税务司署全宗）——1093卷。
[3] 英国外交部档案第17/499号，阿礼国致斯坦莱第269号函，1868年11月5日。转见赖特《赫德与中国海关》（Stanley F. Wright, Hart and the Chinese Customs. Belfast: William Mullan & Son Publishers,1950.），第313—314页。
[4] 此数据由中国航海学会引航专业委员会提供。
[5] 梁廷枬：《粤海关志》，卷二八，夷商三，页二、三。
[6] 这个过程比较复杂，当另文论述。
[7] 闽海关税务司法罗格呈总税务司的报告，转引自中国近代经济史资料从刊编委会主编《中国海关与中法战争》，中华书局，1983年版，第213页。不过，托马斯自己并没有捞到好处，福建水师“扬威”号一发炮弹，正好击中他所在的法军旗舰“伏尔他”号，当场将他击毙。
[8] 彭重威：《北洋时期的引水事务》，载中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编：《文史资料选辑》，第100辑，文史资料出版社1985年版，第248—259页。
[9] 乔治·菲利浦：《上海引水公会大事记》（George Philip, A Record of the Principle Events in Connection with the Shanghai Licensed Pilots’ Association since Its Formation in 1900. Shanghai，1932.）。此为编年体书稿，编者乔治·菲利浦为上海港持证引水人，时任上海引水公会经理。该书藏于上海港务局档案馆，原书未编页码。
[10] 税务处令总税务司第1088号，1921年8月6日。见上海海关档案（一）7—540—2.本文引用的上海海关档案，为上海港务局1960年代的抄件，由上海港引航管理站提供，特此致谢。
[11] 总税务司呈税务处第1243号，1921年10月7日。见上海海关档案（一）7—540—2.
[12] 税务处令总税务司第1128号，1921年10月4日。见上海海关档案（一）7—540—2.
[13] 总税务司呈税务处第1246号，1921年10月13日。见上海海关档案（一）7—540—2.
[14] 参见李恭忠《〈中国引水总章〉及其在近代中国的影响》，《历史档案》2000年第3期。
[15] 《水先案内规则案》，昭和十五年二月十日编，第五章，第六节。该书系抗战时期日本人调查中国引水业的内部著作，作者及出版信息不详，原件藏于辽宁省档案馆。
[16] 同上。
[17] 同上。
[18] 《关于中国及上海港引水历史的备忘录》，1922年11月17日。见上海海关档案（一）7—540—7.
[19] 税务处令总税务司第1504号，1922年10月28日。见上海海关档案（一）7—540—4.
[20] 彭重威：《北洋时期的引水事务》。
[21] 姚焕锐：《本会之过去与将来》，见《冀鲁区引水公会周年纪念刊》，天津，1948年版，第3页。
[22] 税务处令总税务司第582号，1924年5月5日。着重号为引者所加。见上海海关档案（一）7—540—21.
[23] 同上。着重号为引者所加。
[24] 总税务司呈复税务处第177号，1924年5月13日。见上海海关档案（一）7—540—21.
[25] 税务处令总税务司第752号，1924年6月3日。着重号为引者所加。见上海海关档案（一）7—540—21.
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