近代早期英国国家财政体制散论
出处：论文网
时间：2006-12-26
二、公共借贷制度的确立与完善
近代初期西欧各国政府开支大幅度增长，其主要原因是战争的频繁发生、战争期限的 延长和战争费用的迅速增加。由于这种战争消耗大，花钱多，所以每一方都迫切需要“ 钱、钱，更多的钱”——这是一句古老的格言。[5](P97)但是当时西欧各国却没有一个 现存的体制能够使税入相应增加以应付新的高水平的开支。此外，在战争时期，国家不 仅需要更多的钱，而且需要立刻将钱筹集起来。增加赋税，使之与支出水平相等，这个 办法即使行得通，也无法解燃眉之急。如何使国家的预算最终保持平衡，这是欧洲“新 型君主国”所面临的一个最大挑战。西欧诸国为此进行了无数次尝试，但很少取得成功 。[7](P482)英国也是如此，自都铎时代以来，历代国王、政府都常常被不时之需所困 ，为尽快地筹措到急需的金钱而苦恼。例如，好大喜功的亨利八世空怀重振先祖往昔风 采的雄图大志，先后数次遣兵欧陆远征，耗资巨大，但却无功而返。为了筹集空前浩大 的军费，他被迫出售刚刚从修道院手中没收来的庞大教产，[8](P181—192)结果痛失为 英国绝对主义王权建立强固经济基础的重大机遇。[9](P124)伊利莎白女王，如前所述 ，节俭度日，力图维持财政平衡，但其晚年因同西班牙作战欠下一笔巨债。斯图亚特王 朝早期的两位君王在财政上更是捉襟见肘，入不敷出，与国会争斗不已，结果酿成全面 统治的危机。
西欧诸国在税赋之外，为筹措金钱开辟了许多途径，如以国家税赋为抵押的短期贷款 、拍卖国有土地、卖官鬻爵、以“年金”形式的长期贷款等等，但这些举措并不能满足 国家需求和社会的需要。原因大致有二，一是公共开支特别是经费的需求增长太快；二 是国家的信用度太低，一方面拼命借贷，另一方面为了还债就开增新税；若仍不敷需求 就不惜宣布国家财政“破产”，拒付和延付贷款从而酿成社会紊乱。而解决这类问题的 关键在于一个国家除了税收制度之外，还必须建立一个有效率的借贷制度，两个制度合 一方为完整的近代国家财政体系。这种借贷制度的成功取决于两个重要因素：“一个是 要有相当有效率的借贷机构，一个是要在金融市场维持政府的‘信用’。”[5](P98)近 代第一个霸主西班牙之所以衰败，在很大程度上就是未觅得一种合理的理财之法，结果 承负了一笔相当于10年至15年的税入的巨债，每年需付的利息就大大超过了政府年总收 入的一半。[7](P496)继之而起的法国也是长期陷于巨额债务之中，难以自拔。只有17 世纪60—70年代，柯尔贝尔大力改革，大幅削减开支，减少征税，开办借贷银行，使法 国国家预算出现了难得的盈余。然而好景不长，柯尔贝尔1683年死后，路易十八便废弃 了柯氏的改革措施，回到了“那种可以随他自己的意愿偿还，而不是由放债人决定何时 抽回资金的贷款”的老路，[7](P496)结果法国国家负债累累，在金融市场上的信誉也 大为下降，最终使其称霸欧洲的宏图大业全然落空。而在荷兰，情形则截然不同。“荷 兰政府不仅可以以更低的利息借钱，而且可以借到更多的钱，”从而使荷兰在西班牙、 法国和英国这类大国抗争时毫不畏惧。其原因在于荷兰政府在借钱、贷款以及发行短期 公债和债券方面完全按照商业运行方式运行，绝少拖欠违约，从而使荷兰的公共信贷享 有完全的信任。1655年，荷兰议会设立了一笔“偿债基金”，专门偿还公债和债券，但 却不受投资者欢迎，因为“含泪收回本金的那些人却不知如何处置这笔钱，不知道如何 为这笔钱再找到一个如此安全，容易生息的去处。”[7](P494)
英国政府在近代初期与西、法两国相似，长期寻找不到一种合适、合理的理财方法。 例如“英国在1688年前就借国债，但都是短期借款，利息很高。付息不按期，还本更不 准时，有时需借新债还旧债。总之，国家的信誉不佳。”[6](P430)而在1688年革命以 后，英国建立起了一种复杂的公共借贷制度以应付大大增长的政府开支。荷兰这个当时 在经济上是欧洲最先进的国家，再次为此提供了一种模式。[2](P188)1693年，英国政 府与国会首次确立了采用政府长期借贷的原则。1694年4月，政府以8%的利率发行120万 英镑的公债，并将认购者组成了一个被称为“英格兰银行董事公司”(即英格兰银行)的 股份公司。结果大获成功，在11天内公债就全部被认购一空。[7](P500)它的第一份认 股人名单是由国王和王后领衔。[2](P188、189)尽管当时英国社会对此仍存在一定的怀 疑甚至反对意见，[6](P430-432)尽管“辉格党”的历史学家们没有对此给予多大的喝 彩，“但是这个事件在英国历史上的重要性，实不亚于1688年事件，因为它使公共借贷 有可能稳妥而经常地进行，从而给政府奠定了一种新的财政基础。”18世纪的一位英国 首相诺思勋爵曾把英格兰银行称为英国宪政的一个组成部分。“它不是作为一个普通银 行在起作用”——亚当·斯密也写道——“而是作为国家的一个大蒸气机在起作用。” [2](P188、189)从此以后，英国的公共借贷体系在英格兰银行的操作下，逐步完善，逐 步发展，国家的资信程度空前提高，政府发行的各种证券、公债券成为社会大投资者的 主要投资渠道。不仅如此，英国小的私人投资者对国家债券也是情有独钟，踊跃认购。 [7](P481)“公债的利息准时偿付，不容违约，债权由议会保证还本，这一切确立了英 国的信誉，因而借到的款项之大令欧洲惊诧不已”。[6](P433)
近代初期英国金融体制和公共信贷体系的建立与发展绝非一帆风顺。18世纪20年代西 欧的法国、荷兰和英国等曾遭受了一次严重的金融危机，即著名的“南海泡沫事件”。 法、英两国处理这一事件显现出迥然不同的风格。在法国，政府善后处理政策不当，致 使人们对这场大崩溃所造成的浩劫一直耿耿于怀，给法国政府开辟财源带来极大的困难 ，投资者不敢再贷款给法国政府。[7](P507)而在英国，政府凭借议会的担保和英格兰 银行妥善操作，将投资者的损害减少到最低限度，并成功地维系住政府公共信贷的信任 度。到18世纪30年代，英国的金融市场恢复正常，此时的英国政府债券的持有者也不愿 意政府偿还其债券，“有钱的大公司及其拥有者(即股东)最为担忧之事莫过于被迫早早 收回其本金”。[7](P509)随着时日发展，英国的国债、公债的数额愈来愈大。据保罗 ·肯尼迪统计，1688——1815年期间，英国战争总支出为2293483437镑，其中借款为67 0559060镑，几占总支出的三分之一。当时英国国内有一批人对此忧心忡忡，“许多英 国评论家都因为国债的规模及其可能发生的后果而发抖。”[5](P102)这其中就包括诸 如笛福、大卫·休谟等人，然而他们那种“不是国家毁了公共信贷，就是公共信贷毁了 国家”的悲观推测未成为现实，[6](P432)相反英国再次以巨额的国债为后盾，在英、 法争霸的“七年战争”中占据了上风。法国人包括荷兰人也以为英国政府负债过重，难 以持久支撑，必将迅即垮台。然而事实给予他们无情的嘲弄。英国人对自己政府依旧十 分信任，继续认购各种公共债券。1782年英国政府再次发行公债，数额为300万英镑， 而认购数却远远超出这个定额，达500万之多及至19世纪初，有人估算 “欧洲全部公债高达380至400亿法郎，其中英国独占四分之三还多。”[6](P433)而法 国公债数额仅占40亿，便不堪重负了。公共信贷已成为“英国政治的奇迹，使欧洲各国 既惊讶又畏惧，”第二届皮特政府甚至自豪地宣称“这个民族的生机乃至独立建立在国 债基础之上。”布罗代尔感叹道：公债“有效地动员了英国的有生力量，提供了可怕的 作战武器，”它“正是英国胜利的重要原因。”[6](P433)
西方的经济史家常常将英格兰银行的创立、公债的发行和稳固以及其它金融业的变革 合并称之为“金融革命”。在这场“革命”中以政府和国会为代表的英国国家政权则起 到了巨大的组织、协调、保障的作用。英格兰银行虽以私人股份银行身份出现但实为国 家银行，它所创置的信贷、投资、公共开支三者相互有机联系的新的金融体制，不仅仅 在英国对外争霸战争中发挥出了神奇的功用，其最大的历史意义还在于构筑起一个坚固 、庞大、有效的金融运作机构，为英国近代资本主义经济的迅速发展和工业革命的到来 提供了基本条件。
英国国家政权功能在近代初期所发生的转变和改善是多重的，上述以税赋和公共信贷 为核心的近代国家财政体制的形成只是其中一个方面。包括中国学者在内的国际学术界 ，对16—18世纪中叶，英国国家政权所起到的经济推动作用多有论述，如英国国会对18 世纪圈地运动的法律支持和保障，英国政府对专利制度的完善与推广，英国政府对以东 印度公司为代表的海外贸易殖民公司的保护和规范等等。对英国国家在近代初期社会经 济发展中所起的作用的总体评估，尤其是与当时西欧诸国进行对比之后所做出的基本结 论，笔者以为经济史学家克里斯托夫·格拉曼的看法较为公允。他认为商业社会色彩较 重的荷兰是沿着将国家政府的权力降低至最小限度的方向发展；在绝对主义专制色彩较 重的欧洲大陆国家的政府，则以国家利益与封建王朝的利益以及对财政的关心作为国家 经济政策的重心；而在英国，政府将私人利益与公共利益并重，从而使英国国家政权与 百姓之间取得了一种也许比其他任何国家都更为协调的关系。[7](P448)
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字库未存字注释：
@①原字上土下左土右土
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