近代早期英国国家财政体制散论
出处：论文网
时间：2006-12-26
在16-18世纪中叶英国社会所发生的深刻而广泛的变迁中，国家政权既推动或限制、规 范着社会的变迁，又以自身的性质、职能的转变成为这场社会变迁的重要组成部分。自 16世纪绝对主义王权兴起之后，英国国家政权的统治职能在内涵与外延上都开始发生转 变，17世纪的政治风云更使国家政权的阶级属性和统治方式、管理职能朝着近代化的方 向前进。君主立宪政体的确立使英国土地贵族、工商资本家、金融银行家等各个统治集 团的利益获得了更为充分、更为有效的表达。本文仅就英国国家财政体制在这一时期的 转变和完善作一些探讨，以期能够加深和丰富对近代英国社会变迁的整体认识。
一、近代国家税收体系的建立
税收之于一个国家，犹如血液之于生命。在向近代国家转型的过程中，构建具有近代 意义的税收体系对任何一个政府都具有极为重要的作用和意义。一个完整意义上的近代 国家税收体系必须具备公开、公正、有序、有效等诸种不可或缺的特征。所谓公开、公 正，是指国家税收应具有公共事务的性质，必须得到社会成员的认可和认同。所谓有序 、有效，是指国家税收体系运行时的每一环节、过程都应该依照一定的法度，即国民之 意愿而行，国家税收的每一项收入、支出及绩效都要向国民有所交待，接受国民或其代 议机构的核准。这些特征在技术上就体现为制税、收税、用度、审计等多种层次和制度 。这种近代税收体系的建立决定于制度、经济、社会和文化等各种历史和时代因素，也 是国家政权与社会中各个集团、阶层、阶级利益反复角逐、长期斗争的结果。英国之所 以能够在二、三百年间由一个二流国家跃居西欧诸国之首，在很大程度上得益于它较早 地建成了一个相对较完备的国家税收体系。其最大的特征就是由议会控制着整个国家税 收体系的关键：征税大权。
由议会控制、把握征税权，是中世纪晚期西欧英、法、西诸国共有的现象。这是由当 时重建法律和秩序，消除贵族叛乱，驱逐外敌的社会普遍需求所使然。随着时代发展， 每个新兴的民族国家政权极欲获得更多的赋税收入，然而由于各个政府和它的国民相互 作用方式不同，从而形成不同的税收制度。在西班牙，“出于对内乱的厌倦，西班牙的 代议机构卡斯提尔国会将征税管制交给了王权，”在法国，由于“三级会议极欲终止法 国动乱的愿望，使王室不经被统治者的同意便夺取了征税权，造就这一权力的紧张形势 过去之后，这一权力却长久地保留下来”。[1](P149，147)而英国则不同，即或是在绝 对主义君权达顶峰的都铎时代，英国国会尤其是下院仍牢牢地把持着征税大权，都铎君 王们只能依靠其他途径开辟财源，如没收教产加以拍卖。斯图亚特王朝欲强化王权，夺 得征税大权，但遭到国会的顽强抵制。在王权与国会之间所展开的复杂激烈的斗争中， 征税权始终是双方争夺的一个要点。虽然历经内战、复辟等种种磨难，由国会控制征税 大权的原则一直未得改动。直至1688年“光荣革命”发表《民权宣言》规定：王室在议 会规定的税收之外从事征税是非法的，[2](P186)再次确定了国会的征税权。
征税是归王权还是归议会，究竟有何差别及意义呢?笔者以为大体有以下几个方面值得 关注：
其一，从政体层面上看，税权的归属决定了未来国家政体的发展方向。西、法两国王 权由于攫取征税大权而迅速发达起来，建立了对社会经济的全面控制，成为一种不受任 何力量约束的专制王权；这两国中的等级(三级)会议，由于将财权拱手转让给王权，而 使自身“成为国家机器特别是王权的赘疣。结局是可以预见的，三级会议停开了，而王 权却因时移事易不再恢复会议产生前的老样子，国王摆脱了身上的紧箍，开始向专制的 方向大踏步迈进。”[3](P407)道拉斯·诺斯指出“……法国国王所获得的自由的程度 和其英国对手比起来是大相径庭的。这种区别在这两个国家后来两个世纪的经济发展中 产生了重大的影响。”[3](P407)英国国会则因手中一直紧握征税大权，故而成为遏制 王权走向全面专制的重要力量。正是这种力量使得都铎王权的绝对主义统治处于相对有 限、相对薄弱的境地，使得英国国会在一次次与王权的冲突较量中逐步占据上风，不仅 保全了自己的存在，而且也最终确立起立宪君主制政体。
其二，从行政管理层面上看，税权归属也是决定国家统治制度安排的重要因素。获得 了征税权力的法国王权，处于直接面对众多臣民和经济组织的地位。而单凭君王及其小 小宫廷是无法承担由众多程序组成的征税过程及管理事务的，从而使建立一支专业的官 僚队伍和繁杂的事务机构成为自然而然之事。绝对的王权与庞大的行政官僚组织的结合 遂成为16—18世纪三百年间法国统治制度安排中最为明显的特征。英国则不然，王权既 无征税之权，亦就不存在维持一个庞大的中央政府和一支依赖王权的庞大的官僚组织的 必要。
其三，从国家财政状况看，税权归属亦是决定税收数量、种类的重要因素。在西、法 建立起王权对税收绝对控制的国度中，决定税赋数量结构的关系相对简单，即国家的需 要与臣民财富之间的关系。而在近代初期，诸国争雄的军事战争是国家公共开支的最大 费项，且往往具有急迫性的特征。在这种状况下，西、法诸国在决定税赋征收额度时， 常常是以国家需要为原则，多多益善，必要时甚至可以竭泽而渔，以求暂度难关。如西 班牙在1470年到1540年之间，国家税收狂增了22倍。[1](P149)尽管海外殖民的收益可 供支配，但当时西班牙帝国税收主要是来自阿拉贡、那不勒斯、米兰特别是繁荣的低地 地区。狂征暴敛之下，帝国内部矛盾必然激化。低地地区的反叛，荷兰的独立既耗费了 帝国的国库，又断绝了其主要税源。为了弥补亏空，帝国虽施征用地产、转让特权、出 售爵位等孤注一掷之策，以求应急，但均未奏效。帝国财政在16世纪中叶至17世纪中叶 的百年期间，先后6次宣告破产，奏响了帝国垮台的丧钟。法国王权凭借强大的官僚队 伍和规模巨大的农业经济，运用包税制增加赋税以及对外借款、卖官鬻爵等各种敛财手 段支撑国家财政的运行。由于教士和贵族享有免税特权，故沉重的税赋皆由市民和农民 构成的第三等级来承担。结果社会内部的裂隙愈来愈大，最终导致第三等级的大规模反 叛，专制帝国的大厦轰然倒坍。英国王权则处在与西、法两国全然不同的境况之中。每 一笔税赋收入的数量都须与国会反复讨价还价之后方能获得，实属不易。尽管伊丽莎白 女王深得国民拥戴，也不得超越成例。这位女王深知，“对于下院议员来说，牺牲他们 的生命要比打开他们的钱袋容易些，所以她不得不时刻警惕地注视着政府的开支，不得 不一再勒紧自己的钱袋，以致于她周围的大臣不断地抱怨、嘲笑她的吝啬。”[4](P364 )
另外，西、法专制王权在征税时，往往从最易征收、最易管理的直接税，即人头税、 户税、炉灶税和交通税等税种下手，不断地把以往一些临时税改为永久税，不断花样翻 新地设置一些新税。英国王权则无此类幸运。在相当长的时期内，英国“更多依靠间接 税而不是直接税，但它的具体特点却使人民不大怨恨。例如，英国没有象法国那么多的 包税商、收税员和其他中间人；英国的许多税都是‘看不见的’(例如对某些基本产品 的货物税)，或者看上去只是损害外国人(例如关税)；没有国内人头税，法国商人对这 种税很反感，因此它对国内商业来说是一种消极因素；英国的土地税在18世纪大部分时 间里是主要的直接税，没有任何特权阶层能免交，对社会上多数人来说也是‘看不见的 ’；各种各样的税都是经过选举产生的议会讨论后批准的，”[5](P100)故而不易激起 社会内部冲突与矛盾。17世纪末以后，由于国家战略的调整，积极地参预大陆事务以防 法国称霸，英国的税赋总额不断攀升。有史料表明，17世纪末以后，英国税赋总额与法 国基本拉平，分别为1500万和1600万英镑。而当时两国国民生产总值相差悬殊，英国为 6800万英镑，法国为16000万英镑，税赋各占其国民生产总值的20%和10%。表面上看， 此时是英国而非法国处于国家的横征暴敛之中，当时也的确有人认为“看到英国臣民缴 纳的巨额贡赋之后，应该认为生活在法国真是大幸。”[6](P440)但布罗代尔的看法则 相反。他认为首先法国纳税人承担的负担未必轻于英国人，因为法国人在国税之外，尚 须接受贵族和教会强加的沉重“额外”负担。其次，法国税种以直接税为主，它在政治 上和行政上总是不受欢迎，而且很难增加。英国则以间接消费税为主；约占税额的70% 。这种税不太显眼，容易隐藏在价格里。而英国的民族市场比法国更开放，消费一般都 经过市场，间接税的收入就尤其可观。最后，将两国人口总数考虑在内(英法两国人口 比例为1∶3)，以人口总数与国民生产总数相比便会发现另一种结果，即英国在人均收 入方面显然领先于法国。[6](P440—441)
其四，税权的归属不同也可转化为不同的社会制度环境，对社会经济的发展施加不同 的影响。西、法两国的税收制度有一个明显的共同特征，即教士与贵族不在纳税人之列 ，处于免税的特权地位。这种政策的产生或许有着历史传统的因素，但它的实施实质上 是消除了两个潜在的对手对国家、王权的抵制与反抗，在政治上可谓是一种巧妙的安排 。然而在社会及经济层面上，这种政策则造成对从事贸易、商业、工业等行业人士的歧 视，从而诱导人们对从事教会、政府和军队的职业的偏好与追求；造成社会在“对政府 的财政政策的反应中逐渐形成所有权结构，只鼓励那些不受国家影响也对社会没有产出 的活动，而阻止个人去从事各种生产性活动。”[1](P149—150)而由商人和土地贵族所 组成的英国国会，在其所奉行的税收政策中，是断不会以损害自身利益为代价的。恰恰 相反，英国以税赋为核心的各种国家财政政策都是以促进工商贸易和农业的发展为目标 ，而后再以其利得的部分份额作为税赋，从而逐渐形成了各种较为合理的制度安排，保 障和推动了对社会产出做出巨大贡献的私人所有权的不断发展。
一、近代国家税收体系的建立
税收之于一个国家，犹如血液之于生命。在向近代国家转型的过程中，构建具有近代 意义的税收体系对任何一个政府都具有极为重要的作用和意义。一个完整意义上的近代 国家税收体系必须具备公开、公正、有序、有效等诸种不可或缺的特征。所谓公开、公 正，是指国家税收应具有公共事务的性质，必须得到社会成员的认可和认同。所谓有序 、有效，是指国家税收体系运行时的每一环节、过程都应该依照一定的法度，即国民之 意愿而行，国家税收的每一项收入、支出及绩效都要向国民有所交待，接受国民或其代 议机构的核准。这些特征在技术上就体现为制税、收税、用度、审计等多种层次和制度 。这种近代税收体系的建立决定于制度、经济、社会和文化等各种历史和时代因素，也 是国家政权与社会中各个集团、阶层、阶级利益反复角逐、长期斗争的结果。英国之所 以能够在二、三百年间由一个二流国家跃居西欧诸国之首，在很大程度上得益于它较早 地建成了一个相对较完备的国家税收体系。其最大的特征就是由议会控制着整个国家税 收体系的关键：征税大权。
由议会控制、把握征税权，是中世纪晚期西欧英、法、西诸国共有的现象。这是由当 时重建法律和秩序，消除贵族叛乱，驱逐外敌的社会普遍需求所使然。随着时代发展， 每个新兴的民族国家政权极欲获得更多的赋税收入，然而由于各个政府和它的国民相互 作用方式不同，从而形成不同的税收制度。在西班牙，“出于对内乱的厌倦，西班牙的 代议机构卡斯提尔国会将征税管制交给了王权，”在法国，由于“三级会议极欲终止法 国动乱的愿望，使王室不经被统治者的同意便夺取了征税权，造就这一权力的紧张形势 过去之后，这一权力却长久地保留下来”。[1](P149，147)而英国则不同，即或是在绝 对主义君权达顶峰的都铎时代，英国国会尤其是下院仍牢牢地把持着征税大权，都铎君 王们只能依靠其他途径开辟财源，如没收教产加以拍卖。斯图亚特王朝欲强化王权，夺 得征税大权，但遭到国会的顽强抵制。在王权与国会之间所展开的复杂激烈的斗争中， 征税权始终是双方争夺的一个要点。虽然历经内战、复辟等种种磨难，由国会控制征税 大权的原则一直未得改动。直至1688年“光荣革命”发表《民权宣言》规定：王室在议 会规定的税收之外从事征税是非法的，[2](P186)再次确定了国会的征税权。
征税是归王权还是归议会，究竟有何差别及意义呢?笔者以为大体有以下几个方面值得 关注：
其一，从政体层面上看，税权的归属决定了未来国家政体的发展方向。西、法两国王 权由于攫取征税大权而迅速发达起来，建立了对社会经济的全面控制，成为一种不受任 何力量约束的专制王权；这两国中的等级(三级)会议，由于将财权拱手转让给王权，而 使自身“成为国家机器特别是王权的赘疣。结局是可以预见的，三级会议停开了，而王 权却因时移事易不再恢复会议产生前的老样子，国王摆脱了身上的紧箍，开始向专制的 方向大踏步迈进。”[3](P407)道拉斯·诺斯指出“……法国国王所获得的自由的程度 和其英国对手比起来是大相径庭的。这种区别在这两个国家后来两个世纪的经济发展中 产生了重大的影响。”[3](P407)英国国会则因手中一直紧握征税大权，故而成为遏制 王权走向全面专制的重要力量。正是这种力量使得都铎王权的绝对主义统治处于相对有 限、相对薄弱的境地，使得英国国会在一次次与王权的冲突较量中逐步占据上风，不仅 保全了自己的存在，而且也最终确立起立宪君主制政体。
其二，从行政管理层面上看，税权归属也是决定国家统治制度安排的重要因素。获得 了征税权力的法国王权，处于直接面对众多臣民和经济组织的地位。而单凭君王及其小 小宫廷是无法承担由众多程序组成的征税过程及管理事务的，从而使建立一支专业的官 僚队伍和繁杂的事务机构成为自然而然之事。绝对的王权与庞大的行政官僚组织的结合 遂成为16—18世纪三百年间法国统治制度安排中最为明显的特征。英国则不然，王权既 无征税之权，亦就不存在维持一个庞大的中央政府和一支依赖王权的庞大的官僚组织的 必要。
其三，从国家财政状况看，税权归属亦是决定税收数量、种类的重要因素。在西、法 建立起王权对税收绝对控制的国度中，决定税赋数量结构的关系相对简单，即国家的需 要与臣民财富之间的关系。而在近代初期，诸国争雄的军事战争是国家公共开支的最大 费项，且往往具有急迫性的特征。在这种状况下，西、法诸国在决定税赋征收额度时， 常常是以国家需要为原则，多多益善，必要时甚至可以竭泽而渔，以求暂度难关。如西 班牙在1470年到1540年之间，国家税收狂增了22倍。[1](P149)尽管海外殖民的收益可 供支配，但当时西班牙帝国税收主要是来自阿拉贡、那不勒斯、米兰特别是繁荣的低地 地区。狂征暴敛之下，帝国内部矛盾必然激化。低地地区的反叛，荷兰的独立既耗费了 帝国的国库，又断绝了其主要税源。为了弥补亏空，帝国虽施征用地产、转让特权、出 售爵位等孤注一掷之策，以求应急，但均未奏效。帝国财政在16世纪中叶至17世纪中叶 的百年期间，先后6次宣告破产，奏响了帝国垮台的丧钟。法国王权凭借强大的官僚队 伍和规模巨大的农业经济，运用包税制增加赋税以及对外借款、卖官鬻爵等各种敛财手 段支撑国家财政的运行。由于教士和贵族享有免税特权，故沉重的税赋皆由市民和农民 构成的第三等级来承担。结果社会内部的裂隙愈来愈大，最终导致第三等级的大规模反 叛，专制帝国的大厦轰然倒坍。英国王权则处在与西、法两国全然不同的境况之中。每 一笔税赋收入的数量都须与国会反复讨价还价之后方能获得，实属不易。尽管伊丽莎白 女王深得国民拥戴，也不得超越成例。这位女王深知，“对于下院议员来说，牺牲他们 的生命要比打开他们的钱袋容易些，所以她不得不时刻警惕地注视着政府的开支，不得 不一再勒紧自己的钱袋，以致于她周围的大臣不断地抱怨、嘲笑她的吝啬。”[4](P364 )
另外，西、法专制王权在征税时，往往从最易征收、最易管理的直接税，即人头税、 户税、炉灶税和交通税等税种下手，不断地把以往一些临时税改为永久税，不断花样翻 新地设置一些新税。英国王权则无此类幸运。在相当长的时期内，英国“更多依靠间接 税而不是直接税，但它的具体特点却使人民不大怨恨。例如，英国没有象法国那么多的 包税商、收税员和其他中间人；英国的许多税都是‘看不见的’(例如对某些基本产品 的货物税)，或者看上去只是损害外国人(例如关税)；没有国内人头税，法国商人对这 种税很反感，因此它对国内商业来说是一种消极因素；英国的土地税在18世纪大部分时 间里是主要的直接税，没有任何特权阶层能免交，对社会上多数人来说也是‘看不见的 ’；各种各样的税都是经过选举产生的议会讨论后批准的，”[5](P100)故而不易激起 社会内部冲突与矛盾。17世纪末以后，由于国家战略的调整，积极地参预大陆事务以防 法国称霸，英国的税赋总额不断攀升。有史料表明，17世纪末以后，英国税赋总额与法 国基本拉平，分别为1500万和1600万英镑。而当时两国国民生产总值相差悬殊，英国为 6800万英镑，法国为16000万英镑，税赋各占其国民生产总值的20%和10%。表面上看， 此时是英国而非法国处于国家的横征暴敛之中，当时也的确有人认为“看到英国臣民缴 纳的巨额贡赋之后，应该认为生活在法国真是大幸。”[6](P440)但布罗代尔的看法则 相反。他认为首先法国纳税人承担的负担未必轻于英国人，因为法国人在国税之外，尚 须接受贵族和教会强加的沉重“额外”负担。其次，法国税种以直接税为主，它在政治 上和行政上总是不受欢迎，而且很难增加。英国则以间接消费税为主；约占税额的70% 。这种税不太显眼，容易隐藏在价格里。而英国的民族市场比法国更开放，消费一般都 经过市场，间接税的收入就尤其可观。最后，将两国人口总数考虑在内(英法两国人口 比例为1∶3)，以人口总数与国民生产总数相比便会发现另一种结果，即英国在人均收 入方面显然领先于法国。[6](P440—441)
其四，税权的归属不同也可转化为不同的社会制度环境，对社会经济的发展施加不同 的影响。西、法两国的税收制度有一个明显的共同特征，即教士与贵族不在纳税人之列 ，处于免税的特权地位。这种政策的产生或许有着历史传统的因素，但它的实施实质上 是消除了两个潜在的对手对国家、王权的抵制与反抗，在政治上可谓是一种巧妙的安排 。然而在社会及经济层面上，这种政策则造成对从事贸易、商业、工业等行业人士的歧 视，从而诱导人们对从事教会、政府和军队的职业的偏好与追求；造成社会在“对政府 的财政政策的反应中逐渐形成所有权结构，只鼓励那些不受国家影响也对社会没有产出 的活动，而阻止个人去从事各种生产性活动。”[1](P149—150)而由商人和土地贵族所 组成的英国国会，在其所奉行的税收政策中，是断不会以损害自身利益为代价的。恰恰 相反，英国以税赋为核心的各种国家财政政策都是以促进工商贸易和农业的发展为目标 ，而后再以其利得的部分份额作为税赋，从而逐渐形成了各种较为合理的制度安排，保 障和推动了对社会产出做出巨大贡献的私人所有权的不断发展。
- 上一篇：奴隶制的确立与北美白人意识的嬗变
- 下一篇：试析罗马早期平民的身份地位
