中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标

(二) 国家的角度。从国家的角度看,实行预算民主虽然会对国家的预算权力形成一些限制,但是,它也会给国家带来财政和政治收益。前者是指预算民主将有助于国家获得纳税人的合作,从而有助于增加税收收入。后者是指预算民主将有助于增加政权的合法性。


首先,预算民主将有助于生产纳税人的“准自愿服从”,从而有助于增加国家的税收收入。一旦国家开始从自产国家过渡到税收国家,纳税人的服从对于国家实现收入最大化来说就是一个关键性问题。如果纳税人自愿服从国家的税收政策,那么,国家如何设计税收体系和政治体系都是无关紧要的。然而,由于纳税对于纳税人来说是一种负效用,追求个人效用最大化的纳税人选择自愿服从的可能性是非常低的。正如莱微(1988,Levi)所说的,对于实现收入最大化来说,准自愿服从更为重要。准自愿形态服从是纳税人理性选择的结果。在准自愿服从下,纳税人自己选择了纳税,所以他们的纳税行为是自愿的;但是,这不是一种完全的自愿服从,因为如果他们不纳税而被发现的话他们就会被惩罚。对于生产“准自愿服从”来说,政治制度是最重要的,为此,国家必须在制度上设计和实施一种使得国家的这种承诺可信的事前承诺机制。事前承诺是“一种确保个人会在将来实施在以前同意的决策的机制”,它包括使得行动者服从于各种规则的选择以及各种使得行动者不可能偏离事前承诺来采取行动的惩罚。如果没有这种事前承诺机制,在支出过程中,政府决策者存在将税金用于个人目的而不是事先规定的目的的动机(Levi,pp.32,52-64,68,181)。现代公共预算体制就是这样一种事前承诺机制。在这种预算体制下,预算批准权是掌握在纳税人代表组成的代议制机构手中。政府预算形成之后,必须提交代议制机构审查。预算通过后必须严格根据同意的支出方向和数额执行。


其次,预算民主将有助于增加政权的合法性。在整个20世纪80年代和90年代前期,国家选择了政绩合法性的合法性建设模式,将执政的合法性建立在经济发展的基础之上,通过改善人民的生活水平,换取人民的支持和信任。应该说,政绩合法性建设在这一时期取得了相当大的成功。然而,进入90年代后期,“政绩合法性”开始出现亨廷顿所说的“政绩合法性困境”。在威权体制下,人民无法在执政者的合法性和政权的合法性之间做出明确的区分。一旦执政者的政绩差,那就不仅会威胁他们执政的合法性,也会威胁制度本身的合法性。此外,随着经济全球化程度的提高,政绩合法性建设模式的效果会变得越来越不稳定。不管世界经济因为什么原因而出现衰退,都将对中国经济造成冲击。一旦经济增长放缓,失业率剧烈上升,那么,执政的合法性就会受到威胁。而且,虽然中国经济继续增长,但是,社会公正问题开始变得越来越严重。在这种情况下,以经济增长为核心的政权合法性建设就开始出现收益递减,在经济增长中不仅不能受益反而要承担成本的社会团体将质疑政权的合法性。在政绩合法性建设已经呈现出收益递减征兆的情况下,中国的政绩合法性建设必须另辟蹊径。为此,就必须进行预算改革,推进预算民主,将政府的收支行为置于人民及其代议机构的监督之下。这种预算制度将对政府预算从外部进行政治控制,促使政府预算履行公共责任。如果人大能够在执政党的领导下对政府预算进行实质性的政治控制,人大就能够成为一种制衡政府的力量,促使政府预算做到“取之于民、用之于民”。


四、 中国预算改革的远期目标:新绩效预算


新绩效预算是一种结果导向的预算。这是一种非常理想的预算模式,它使得预算体制的重点从“手段”到“目的”,它有助于改变支出机构的动机,有助于鼓励管理者进行创新与节约。对于中国目前正在进行的预算改革来说,新绩效预算是非常具有启发性的。一种以结果为导向的预算模式也应该是中国预算改革的最终目标。部门预算改革已经实施了五年,并取得了一些成绩,但是,各级政府在编制预算和分配资金时仍然很少考虑绩效,更很少考虑资金使用后应该实现的结果。所以,应该在以后的改革中逐步引入结果导向的预算。然而,这并不等于说中国现在就应该(就可以)采取新绩效预算。


首先,中国仍然处在建立现代公共预算体制的早期,一方面,政治控制仍未纳入预算改革的日程,另一方面,虽然进行了几年的预算改革,但是,即使在行政控制方面仍然存在许多问题需要解决。预算外资金虽然逐渐被纳入部门预算,但是,绝大部分预算外资金最后还是以“项目”的形式返回原来的征收部门。正如2004年“审计风暴”反映的,在预算执行中各种机会主义行为仍然非常盛行,严格的“外部控制”体系仍然没有建立起来。所以,在现阶段,我国仍然应该以建立“控制取向”的部门预算、国库集中收付体制、政府采购为主要目标。同时,逐步将政治控制引入预算过程。如果十年左右能够建立起这样的公共预算体制,那么就可以开始逐步地推进新绩效预算。


其次,实行新绩效预算需要一些基础条件。由于中国预算体制仍然处在从前预算时代向预算时代过渡的阶段,所以,整体上来看,仍然不具备实行新绩效预算的各种条件。


(1)缺乏必需的预算信息和预算分析能力。相对于零基预算和计划———项目预算等理性预算模式来说,新绩效预算对于预算信息和预算分析能力的要求都比较低。但是,它仍然需要许多基本的预算信息,包括测量结果的相关信息以及对于实现协商的绩效目标来说应该给部门多少预算的成本信息等,同时也需要必要的预算分析能力。然而,如前所述的,中国各级政府目前并不具备新绩效预算所需要的预算分析能力和预算信息。在这种条件下实行新绩效预算将会非常困难。即使是为了实施新绩效预算,现阶段仍然应该继续坚持实行控制取向的现代公共预算体制,并在这个过程中逐渐累积预算信息并发展出相应的预算分析能力。


(2)缺乏支持绩效责任的预算环境。新绩效预算需要一个支持公共责任与追求绩效的预算环境。只有在这样的环境中,决策者和管理者才会有压力和动机去接受和使用结果测量所提供的信息。由于目前预算改革的重点在于行政控制,虽然人大预算监督有所加强,但是,从整体上来看,仍然不能确保政府预算履行公共责任。在缺乏公共责任的预算环境中,是很难形成一种追求绩效的氛围的。即使是为了实行新绩效预算,也必须先落实人大的预算权,推进预算民主。然而,这不是一个在短期内能够解决的问题。


(3)缺乏预算透明度,难以落实结果责任。对于政府部门在支出一定数量的资金之后是否实现了承诺的结果,只有公民最有发言权。只有当公民拥有了容易理解的关于政府项目的结果和成本的信息,他们才能有效地判断政府支出是否实现了社会希望实现的结果(Martin,2003)。但是,目前中国政府的预算仍然是“秘密”级文件,有些地方还是“机密”级文件。预算改革以来,在某些地方政府(如广东省)的部门预算已经向人大代表公开,但是,仍然不对社会和公民公开。总之,只有在预算公开、透明后,才有可能实行新绩效预算。但是,由于预算民主的进程仍然比较滞后,因此,短期内采用新绩效预算的条件并不成熟。

(4)财经纪律松弛、法治原则仍未确立,难以落实结果责任。无论何种类型的预算责任,它的落实都需要一个财经纪律约束力强、法治原则确立的预算环境。在财经纪律松弛、法治原则尚未确立的预算环境中,部门管理者遵守预算承诺以及各种正式制度的动机是非常弱的。在这样的环境中,落实预算责任是非常困难的,实行一种以结果责任为核心的新绩效预算则更加困难。在预算过渡时期,由于缺乏内部的行政控制和外部的政治控制,财经纪律已经弱化到了极点,预算领域充满了各种非正式制度。目前的预算改革正在逐渐强化财经纪律的约束力,同时重构正式预算制度并确立其权威地位,但是,正如2004年的“审计风暴”所反映的,财经纪律弱化仍然是中国预算面临的一大问题,而且,各种非正式制度仍然很盛行。所以,在现阶段,预算改革的主要任务是将政治控制与行政控制引入预算过程,重新树立财经纪律和正式制度的权威。

五、 总结在进行预算改革的过程中,一个国家应该根据自己所处的预算发展阶段确定改革目标、选择预算模式,不能不顾自己国家所处的预算发展阶段选择预算模式。预算改革前,中国预算体制是处于“前预算时代”。最近的预算改革虽然取得了一些成绩,但是,现代公共预算体制仍未确立。一方面,政治控制仍没有真正纳入改革的日程,另一方面,即使在行政控制方面仍然存在许多问题。因此,现阶段中国仍然应该坚持建立一种以控制为核心的现代公共预算体制,继续推进控制取向的部门预算改革、国库体制改革和政府采购改革。同时,要尽快但是稳妥地将政治控制纳入预算过程,推进预算民主,进一步加强人大的预算监督权。这实际上也意味着,虽然新绩效预算是一种非常理想的预算模式,但是,中国现在还不适于实行新绩效预算,新绩效预算只是中国预算改革的下一个目标。


参考文献:


[1]Caiden,Naomi.1978.Patternsofbudgeting.PublicAdministrationReviewVol.38(November/December):539-543.

[2]Ma,Jun&YilinHou.2001.Fromanowner-statetoatax-state.Paperpresentedtothe2001WesternSocietyofSocialScience(Reno,A pril).

[3]Martin,L.2003.Budgetingforoutcomes.InAmanKhan&BartleyHildreth.Eds.BudgetTheoryinthePublicSector.QuorumBooks.

[4]詹姆斯?布坎南,杰佛瑞?布伦南 宪政经济学[M] 北京:中国社会科学出版社,2003

[5]艾伦?希克 现代公共支出管理方法(王卫星译)[M] 北京:经济管理出版社,2000

[6]王雍君 国库体系重构与公共财政管理改革[J] 财政研究,2003,(4)

上一页 [1] [2]

相关文章列表：

浅谈乡村振兴战略的基层公共图书馆建设

公共政策视角下城市口袋公园建设构想

新媒体时代公共图书馆信息化发展存在的问题及对策探析

试论政府公共政策执行偏差分析及对策

浅谈政治理性的公共内涵

公共管理中的公共政策执行方法研究

论后疫情时代旅游公共管理体系

试论以公共政策视角探索乡村振兴之路

浅析行政法视野下公共政策的实践

公共图书馆文化创意产品开发对策探讨

[返回顶部↑]如果觉得本篇论文可以，点击收藏本文！