政府预算的民主性:历史与现实
出处：论文网
时间：2007-01-25
分析历史可以看出，中国现代政府预算是在近现代社会转型的背景下，以“后发外生”的方式出现的。1840年鸦片战争后，中国被迫打开国门，开始面向世界、走上近现代化的历程。中国的近现代社会转型是在资本主义列强的外力作用下，以“后发外生型”的方式进行的。中国现代政府预算就是在这样的历史背景下，通过学习西方理财模式而出现的，因此也可以理解为是“后发外生”。在中国漫长的封建社会中，由于商品经济没有得到充分发展，在国内未能形成强有力的社会力量同封建王朝进行经济斗争。鸦片战争以后，随着帝国主义的侵入，西方的理财思想也开始逐步输入。18%年康有为在戊戌变法中提出的编制预算和公开财政，以及光绪皇帝于1898年实行变法，推行新政，提出“改革财政，编制国家预算”，这些实际上是按照西方的理财模式改革清王朝的财政。这种“后发外生”的方式正说明了中国政府预算民主性的先天缺乏。
从现代政府预算出现至新中国建立之前，中国政府预算制度在艰难中发展。首先，在北洋军阀时期，从现代预算制度的要求高度看，建树不大。军阀混战各地成割据状态，不可能形成统一的政府预算。其次，国民党统治时期，军费支出和财政赤字庞大，预算并不能反映财政收支的真实情况。但预算在形式上具有了相当规模，既对国家和地方收支系统有明确划分，也有预决算的编制，及其对预算制度的改革，对预算管理的加强等等，特别是从预算机构设置来看具有明显的现代民主性质。1927年10月设立财政监察委员会，1928年9月改为预算委员会，直属国民党政府。1929年又改为财政委员会，拥有议预决算之权和决定财政政策之权。⑩再次，新中国成立之前，各革命根据地曾编制各地的预算，但由于战时客观条件的限制，未能建立统一的国家预算，但当时预算的民主性有了较大的发展。如有学者认为中国的民主财政产生于延安时期。⑩所谓延安时期的财政民主，就是边区和各根据地政权组织(由参议会和政府两部分组成)按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。具体说来，延安的财政民主主要表现在以下几个方面:其一，向边区参议会提交财政议案，供大会审议;其二，认真审议边区政府的财政工作报告和概算书并作出有关决议;其三，积极参与边区财政税收政策与制度的制定过程。由此可见，伴随中国近现代社会民主化进程，预算民主性也在逐步提高。
四、当代中国政府预算民主性的建设途径
1.概况及问题
新中国的成立，为建立民主科学的政府预算制度创造了条件。新中国成立之后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定:建立国家预算决算制度。中央人民政府根据以上规定着手编制1950年财政收支概算草案，即新中国第一个预算。1949年的中央人民政府第四次会议上，财政部部长薄一波做了《关于1950年财政收支概算编成的报告》，中央人民政府批准了这个概算草案。1956年随着我国社会主义改造的完成，社会主义制度基本确立，我国政府预算已变为社会主义性质。从1992年开始，我国的政府预算经过了复试预算、零基预算等改革，目前正在推广部门预算、绩效预算、标准周期预算等方面的改革，我国的政府预算在不断的发展和改善。然而也要看到，这些改革主要集中于预算技术性方面的完善，而较少关注预算民主性方面的提高，也可以说是更多强调预算科学化，而较少注重预算民主化。特别是各级人民代表大会在控制和监督政府预算上，没有很好的发挥其应有的作用。对预算的监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会一项重要的职权。但是由于种种原因，目前人大对预算监督不够有力，预算编制、审批、执行、调整、决算方面存在许多问题，使预算不能很好地发挥其应有的作用。
2.建设途径
(1)完善人大及其常委会的机构设置和人员配备。预算具有较强的专业性和技术性，即是专业人员也要花费很大气力才能搞清楚。从各级地方人大目前的机构设置来看，没有专门的专业性较强的审批预算服务机构，审查监督难以深化。从各级人大代表来看，他们来自社会各阶层，很多都不太了解预算的特点和内容。这样的机构、人员和审议方式，难以适应提高预算审批监督质量的要求。因此，必须强化各级人大有关机构设置和人员配备。全国人大常委会为了加强这方面的工作，1998年12月设立了预算工作委员会。地方人大常委会也应抽调一批专业知识强，有长期从事财政、审计、统计分析工作的同志成立预算工作委员会，为地方人大审批预算和监督预算执行服务。另外，还可以逐步实现代表专职化，减少代表名额，以及代表按行业划分审议组等等，增强审查力量。
(2)加强预算法制建设。现行法律规定不完善，人大及其常委会难以有效地行使职权。我国宪法和地方组织法对地方人大及其常委会审批监督预算只是原则性的规定，而对于审批监督的范围、主要内容、实施程序和操作办法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等都没有相配套的专项法律规定，实际审批监督工作仍然难以操作。因此，必须加强预算法制建设。首先，提高对预算的认识，树立预算审批权是特殊立法权，预算是法律的意识。预算经过法定程序批准即为法律，具有不可改变的法律效力，应树立预算的权威性和严肃性。其次，完善预算法。明确预算法中的一些重要解释，如预算调整、预算变更和预算变动的却别，哪些事项是预算的重大事项等，以利于操作。第三，协调预算法与其他法律的关系。除预算法之外，在其他法律、法规中不宜过多地规定财政支出问题，避免发生冲突。第四，加强有关地方预算法规的探索。目前，有关预算监督的地方法规已经出台，如《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查条例》、《北京市预算监督条例》、《厦门市预算审查批准条例》等，进一步细化了监督的内容和程序，对地方预算监督起到很好的作用。
(3)提高公开性和透明度。公开性是现代政府预算的一个基本特征和要求。按照委托代理理论来看，政府预算实际上是社会公众与政府之间形成的委托代理关系。因此，必须将政府预算向公众公开，让公众了解预算资金的来源、去向、效益等情况。只有保证政府预算的公开，透明，公众才能真正实施对政府预算的监督，所以政府预算的公开性是实现公众民主监督权利的前提和基础。目前，我国政府预算的公开性和透明度还急待提高。首先，可以建立大会新闻发布制度。主要形式包括举行新闻发布会议，在报刊中增设人代会专栏等。这是人大会议公开性、政治公开化的重要措施。其次，建立会议结果公示制度。人代会闭幕后，应立即通过人大、政府网站或其他媒介全面、详细、如实向社会公众公示会议结果。就预算而言，不仅要公示有关决议、审查报告、政府预算报告，而且要公示预算安排，供人民群众查阅。第三，建立专业论证和公众听证制度。我国政府预算的审批是人大代表直接进行审批，人大代表很多不是专业的财政专家，对财政预算的审批难免会有审批不当的现象。人民代表可以委托社会经济学专家小组式的中介机构对政府预算的审批进行协助。专家小组的组成成员应为经济学家、会计专家等组成，并建立公众听证和询问制度，最后将其论证的结果形成意见书交由人民代表会，以供参考，以确保审批的科学性和严肃性。
(4)充分发挥其他机构的辅助监督作用。首先，可以借助审计手段加强对预算的监督。从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，虽然各个国家审计机构的名称、职权不一，但共同点就是协助议会审批监督预算，如美国的审计机关就有很强的监督控制功能。在我国建立人大审计制度已提出多年，应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道。其次，充分发挥人大财经委的作用，加强对预算执行的日常监督。在预算执行过程中，政府主管部门应定期向人大财经委或常委会的财经工委汇报预算的执行情况。人大财经委要通过多种形式，深入了解、追踪监督预算执行情况。对发现的一些重大的违反预算的行为，要及时建议常委会监督纠正，以加强对预算执行的日常监督。第三，还应该建立专门监督机构。预算监督是专业性、时效性、技术性要求极高的工作，由于人大财经委承担的工作范围较宽，除了预算的审批、监督等工作之外还有其他工作，因此，应当有专门机构负责预算的监督工作，加强对预算的监督。
总之，政府预算反映着政府的职能与政策的方向，预算过程是政治的和决策的过程。我国要提高政府预算的民主性，一方面要形成有效的预算分权和制衡，另一方面要扩大预算程序的公众参与度。首先是预算分权与制衡。预算权力是国家公共权力的核心之一，也是国家利益矛盾最集中的地方。预算分权就是要将预算权力在立法机关、政府、政府财政职能部门及内部各组织机构以及独立审计机关之间进行合理分配，以形成一个相互制约的运作体系。如建立预算的编制、执行、监督三者相互分离的制度，并形成三套相互制约的机构;建立资金的使用权、支付权、审核权相互分离的制度;实行财政集中支付和政府采购制度;还可以建立一套独立于政府、直接对人大负责的审计监督系统，并独立行使监督权。其次扩大预算程序的公众参与度。公众对程序的参与，特别是普通公民对政治决策程序的参与，是程序内在价值得以体现的重要保障，也是现代民主社会的显著标志。政府预算收支的多与少都将实质地影响到每一个公民或者企业，让公众参与预算程序，让相对人对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务发表看法，与政府沟通，这本身就有其价值所在:它不仅仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。
注释:
①②⑧焦建国:《民主财政论:财政制度变迁分析》，《社会科学辑刊》2002年第3期
③参见许毅、陈宝森主编:《财政学》，中国财政经济出版社1984年4月版，第84页。
④参见王金秀、陈志勇编著:《国家预算管理》，中国人民大学出版社2001年8月第1版，第4页。
⑤A.普雷姆詹德著:《预算经济学》，中国财政经济出版社1989年12月第1版，第41页。
⑥马国贤著:《中国公共支出与预算政策》，上海财经大学出版社2001年5月第1版，第216页。
⑦[日〕井手文雄:《日本现代财政学》(中译本)，中国财经经济出版社1990年版，第173页。
⑨郭小聪主编:《政府经济学》，中国人民大学出版社2003年11月第1版，第379页。
⑩谢秋朝、侯著著:《公共财政学》，中国国际广播出版社2002年1月第1版，第508页。
⑩爱伦?鲁宾:《公共预算中的政治:收入与支出，借款与平衡》(中译本)，中国人民大学出版社2001年10月第1版，第1页。
⑩徐育苗:《论中西“代议制度”的主要差异及其相关性》，《政治学研究》2001年第4期
⑩参见樊勇明、杜莉编著:《公共经济学》，复旦大学出版社2001年3月第1版，第132页。
⑩刘骏、刘世清:《从委托代理理论看会计监督》，《江西社会科学》2002年第12期
⑩参见郭炳炎、吕建丽著:《国家预算管理学》，西南财经大学出版社1987年12月第1版，第1-7页。
⑩中央财政金融学院和国家预算教研室编:《国家预算》，东北财经大学出版社1988年10月第1版，第3页。
⑩黄天华:《中国财政史纲》，上海财经大学出版社1999年2月第1版，第454页。
⑩李炜光:《论延安时期的民主政治与民主财政实践》，《现代财经》2001年第7期
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