我国地方政府债券的制度设计
出处：论文网
时间：2007-01-20
摘 要 通过对美国地方政府债券市场发展现状及运作的分析，提出借鉴其规范的操作和管理模式，设计出符合中国现状的地方政府债券制度。
关键词 地方政府债券 制度设计 基本框架 运作
随着我国金融、财税体制改革的深入，中国应借鉴国外成熟债券市场的先进经验，并结合自身的市场环境，适时引入地方政府债券等金融工具，开发构造具有自身特色的地方政府债券市场，推动市政建设的加速发展，为地方经济腾飞创造良好的硬件基础。
1 美国地方政府债券发展现状
在西方经济发达国家，地方政府债券市场经过几十年的发展和完善，形成了较为规范的运作方式和严密的管理体系。地方政府债券和国债、企业债券、金融债券、股票和投资基金一起，共同构筑成完整统一的证券市场。这里以美国为例介绍地方政府债券这一金融品种。
1.1 美国地方政府债券市场的规模
在美国，地方政府债券是指州、城市、县以及各级地方政府，包括某些特别的行政当局（如高等院校当局、水利当局、高速公路当局）及其授权机构和代理机构为学校、公路、医院、污水处理等其他公用事业项目筹集资金而发行的债券。
美国的地方政府债券规模在战后发展很快。40年代初，美国发行的地方政府债券总值为200亿美元。到1981年底，已达3600亿美元，为40年前的18倍。在地方政府债券中，短期债券主要用于短期周转性支出,长期债券主要用于为公共资本支出（指教育、高速公路、社区发展、给排水、公交、电力和其它公用设施）提供资金和支持补贴私人活动。州和地方政府每年通过发行长期债券为公共资本支出提供60％左右的资金，在城市基础设施建设中发挥了极其重要的作用。
1.2 美国地方政府债券的品种
按还本付息的资金来源区分，美国地方政府债券主要有以下几种：
（1）总义务债券。大部分地方政府债券都属于这一类，其还本付息是由州或市镇地方政府的税收做保证，资信等级最高，利率比其它地方政府债券低。
（2）特殊税收债券。其还本付息是由某些方面的特殊税收，而不是由州或市镇地方政府的税收来做保证的，资信等级要低于总义务债券。
（3）岁入债券。地方政府为了兴建道路、桥梁、动力设备、医院和其他一些公用设施而发行的债券。这类债券的还本付息是靠这些项目建成后的收入，其资信等级不如总义务债券高，利率一般比总义务债券的利率约高20％。
（4）工业发展债券。地方政府通过发行这种债券集资建工厂，然后把工厂租给私人企业。其还本付息靠政府向租用者收取的租金，因此，资信等级不如总义务债券。
（5）住宅债券。地方政府发行这种债券是为了筹集资金建造低租住房。其还本付息不仅有地方政府房产部门收取的租金做保证，而且还有联邦政府房产部门作后盾，所以资信等级较高。
1.3 利率
地方政府债券的利率视债券的期限、用途的不同而有所不同。一般说来，其利率水平要低于公司债券。但由于这种债券的信誉高，清偿有保证，且有免税优待，所以实际收益并不低。
1.4 投资人
地方政府债券的购买者主要是各商业银行、保险公司和普通居民。1996年，在美国大约有2500多亿美元的地方政府债券发售给银行、保险公司和个人投资者，人均购买额超过1000美元。地方政府债券的发行不仅促进了地区经济社会的发展，而且也为商业机构和当地居民提供了良好的投资机会。
1.5 地方政府债券的市场运作
一般是由多家证券公司组成辛迪加联合包销商，以全额包销方式代理发行。包销方式分为竞争投标和协商发行两种，但其基本业务结构是相同的，即包销商以一定的价格从发行者手中把债券全额买进，再以稍高一些的价格销售给投资者获取利润。
1.6 美国地方政府债券二级市场
交易量不大，多数投资者购买债券后，是将其持有到期满。
2 美国地方政府债券市场发展对我国的启示
地方政府债券在国外发达的证券市场上已是极为成熟的金融工具，如美国的地方政府债券市场经过近百年的发展，在法制监管、税收安排、市场体系、各种金融技术的灵活运用和品种的创新等方面已十分完备和发达。地方政府债券市场的发展，一方面为基础设施建设和其他公用事业融通了资金，另一方面，也健全和发展了资本市场，丰富了居民的金融资产，同时，由地方政府债券市场支持的公用事业的超前发展，为整体经济的健康、持续发展奠定了坚实的基础。
对市政服务的巨大需求和对高质量的金融产品的需求共同推动了美国地方政府债券市场的发展，这是美国地方政府债券市场带给我们的重要启示。面对同美国地方政府债券市场发展的相同需求，即对市政基础设施的巨大的需求和从单纯银行储蓄向高质量多元化金融资产转化的需求，中国的地方政府债券市场有着巨大的发展潜力。
3 中国地方政府债券市场的制度设计
3.1 发展我国地方政府债券市场的基本原则
从发达国家的情况来看，发行地方政府债券筹集资金主要是为了满足地方政府进行城市基础设施建设和其他公用事业发展的需要，而用于弥补地方财政的赤字则受到非常严格的限制；而且地方政府债券的发行必须受到一系列的约束，包括中央政府的直接制约、市场的硬约束等，同时，地方政府必须承担偿还债务的责任，由此可确定我国地方政府债券市场发展的基本原则。
（1）既要符合市场化改革和完善分级财政体系的目标取向，也要维护和保障中央政府统一管理和宏观调控的权威。中央政府在政策、法规制定和政治、经济管理中必须占据主导地位，地方债的发行要在中央的统一指导下进行。
（2）为保障借入资金的合理使用和按期偿还，市政债应以中长期的专项建设公债为主，主要用于地方公共工程建设，如道路、城建、环保等，使公债投资能为当地带来整体和长远效益，并通过地方税收或合理收费的增长来保证公债本息的清偿。
（3）为防止滥用地方政府债券的行为，地方政府债券融资收入应纳入地方预算体系进行管理。要坚持收支平衡的原则，公债资金应由资本预算加以反映和控制，严禁用举债方式为地方政府的经费支出筹资。同时建立财政部对债券资金预决算的管理制度，国家计委和证管部门对其发行和偿付行为的监督制度，以及面向社会公众和投资者的债券信息披露制度。
（4）为避免因市政债的发行引起资金在区域间的不合理流动，对不同地方的公债发行，可实行区别对待政策。可考虑规定贫困地区的市政债在全国范围内发行，发达地区的市政债只能在本区域内发行。
(5) 加强有关的法规建设。一方面，对现行《预算法》有关条款加以修订，明确地方政府的公债发行权；另一方面，适时出台《财政法》、《地方财政法》、《地方政府债券管理条例》等新法规，对地方公债发行和管理问题加以具体规范，并修改《个人所得税法》等部分法律法规。
关键词 地方政府债券 制度设计 基本框架 运作
随着我国金融、财税体制改革的深入，中国应借鉴国外成熟债券市场的先进经验，并结合自身的市场环境，适时引入地方政府债券等金融工具，开发构造具有自身特色的地方政府债券市场，推动市政建设的加速发展，为地方经济腾飞创造良好的硬件基础。
1 美国地方政府债券发展现状
在西方经济发达国家，地方政府债券市场经过几十年的发展和完善，形成了较为规范的运作方式和严密的管理体系。地方政府债券和国债、企业债券、金融债券、股票和投资基金一起，共同构筑成完整统一的证券市场。这里以美国为例介绍地方政府债券这一金融品种。
1.1 美国地方政府债券市场的规模
在美国，地方政府债券是指州、城市、县以及各级地方政府，包括某些特别的行政当局（如高等院校当局、水利当局、高速公路当局）及其授权机构和代理机构为学校、公路、医院、污水处理等其他公用事业项目筹集资金而发行的债券。
美国的地方政府债券规模在战后发展很快。40年代初，美国发行的地方政府债券总值为200亿美元。到1981年底，已达3600亿美元，为40年前的18倍。在地方政府债券中，短期债券主要用于短期周转性支出,长期债券主要用于为公共资本支出（指教育、高速公路、社区发展、给排水、公交、电力和其它公用设施）提供资金和支持补贴私人活动。州和地方政府每年通过发行长期债券为公共资本支出提供60％左右的资金，在城市基础设施建设中发挥了极其重要的作用。
1.2 美国地方政府债券的品种
按还本付息的资金来源区分，美国地方政府债券主要有以下几种：
（1）总义务债券。大部分地方政府债券都属于这一类，其还本付息是由州或市镇地方政府的税收做保证，资信等级最高，利率比其它地方政府债券低。
（2）特殊税收债券。其还本付息是由某些方面的特殊税收，而不是由州或市镇地方政府的税收来做保证的，资信等级要低于总义务债券。
（3）岁入债券。地方政府为了兴建道路、桥梁、动力设备、医院和其他一些公用设施而发行的债券。这类债券的还本付息是靠这些项目建成后的收入，其资信等级不如总义务债券高，利率一般比总义务债券的利率约高20％。
（4）工业发展债券。地方政府通过发行这种债券集资建工厂，然后把工厂租给私人企业。其还本付息靠政府向租用者收取的租金，因此，资信等级不如总义务债券。
（5）住宅债券。地方政府发行这种债券是为了筹集资金建造低租住房。其还本付息不仅有地方政府房产部门收取的租金做保证，而且还有联邦政府房产部门作后盾，所以资信等级较高。
1.3 利率
地方政府债券的利率视债券的期限、用途的不同而有所不同。一般说来，其利率水平要低于公司债券。但由于这种债券的信誉高，清偿有保证，且有免税优待，所以实际收益并不低。
1.4 投资人
地方政府债券的购买者主要是各商业银行、保险公司和普通居民。1996年，在美国大约有2500多亿美元的地方政府债券发售给银行、保险公司和个人投资者，人均购买额超过1000美元。地方政府债券的发行不仅促进了地区经济社会的发展，而且也为商业机构和当地居民提供了良好的投资机会。
1.5 地方政府债券的市场运作
一般是由多家证券公司组成辛迪加联合包销商，以全额包销方式代理发行。包销方式分为竞争投标和协商发行两种，但其基本业务结构是相同的，即包销商以一定的价格从发行者手中把债券全额买进，再以稍高一些的价格销售给投资者获取利润。
1.6 美国地方政府债券二级市场
交易量不大，多数投资者购买债券后，是将其持有到期满。
2 美国地方政府债券市场发展对我国的启示
地方政府债券在国外发达的证券市场上已是极为成熟的金融工具，如美国的地方政府债券市场经过近百年的发展，在法制监管、税收安排、市场体系、各种金融技术的灵活运用和品种的创新等方面已十分完备和发达。地方政府债券市场的发展，一方面为基础设施建设和其他公用事业融通了资金，另一方面，也健全和发展了资本市场，丰富了居民的金融资产，同时，由地方政府债券市场支持的公用事业的超前发展，为整体经济的健康、持续发展奠定了坚实的基础。
对市政服务的巨大需求和对高质量的金融产品的需求共同推动了美国地方政府债券市场的发展，这是美国地方政府债券市场带给我们的重要启示。面对同美国地方政府债券市场发展的相同需求，即对市政基础设施的巨大的需求和从单纯银行储蓄向高质量多元化金融资产转化的需求，中国的地方政府债券市场有着巨大的发展潜力。
3 中国地方政府债券市场的制度设计
3.1 发展我国地方政府债券市场的基本原则
从发达国家的情况来看，发行地方政府债券筹集资金主要是为了满足地方政府进行城市基础设施建设和其他公用事业发展的需要，而用于弥补地方财政的赤字则受到非常严格的限制；而且地方政府债券的发行必须受到一系列的约束，包括中央政府的直接制约、市场的硬约束等，同时，地方政府必须承担偿还债务的责任，由此可确定我国地方政府债券市场发展的基本原则。
（1）既要符合市场化改革和完善分级财政体系的目标取向，也要维护和保障中央政府统一管理和宏观调控的权威。中央政府在政策、法规制定和政治、经济管理中必须占据主导地位，地方债的发行要在中央的统一指导下进行。
（2）为保障借入资金的合理使用和按期偿还，市政债应以中长期的专项建设公债为主，主要用于地方公共工程建设，如道路、城建、环保等，使公债投资能为当地带来整体和长远效益，并通过地方税收或合理收费的增长来保证公债本息的清偿。
（3）为防止滥用地方政府债券的行为，地方政府债券融资收入应纳入地方预算体系进行管理。要坚持收支平衡的原则，公债资金应由资本预算加以反映和控制，严禁用举债方式为地方政府的经费支出筹资。同时建立财政部对债券资金预决算的管理制度，国家计委和证管部门对其发行和偿付行为的监督制度，以及面向社会公众和投资者的债券信息披露制度。
（4）为避免因市政债的发行引起资金在区域间的不合理流动，对不同地方的公债发行，可实行区别对待政策。可考虑规定贫困地区的市政债在全国范围内发行，发达地区的市政债只能在本区域内发行。
(5) 加强有关的法规建设。一方面，对现行《预算法》有关条款加以修订，明确地方政府的公债发行权；另一方面，适时出台《财政法》、《地方财政法》、《地方政府债券管理条例》等新法规，对地方公债发行和管理问题加以具体规范，并修改《个人所得税法》等部分法律法规。
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