建立新型决算体系的思考
出处：论文网
时间：2007-02-21
张弘力部长助理在全国财政国库工作会议上提出：要“按照政府收支分类改革的要求，修订总预算会计、行政单位会计、预算外资金财政专户等会计制度，修改完善预算执行分析报表，建立新型的决算报表体系。”本文拟就如何建立新型决算体系的问题提些建议。
构建新型决算体系的原则
（一）全面性原则。现行财政决算体系没有完全反映政府收支分类活动范围，比如政府性投资、债务等情况缺乏全面、科学、准确的统计。而新的政府收支分类科目对收入分类的划分扩展了现行财政收入的内涵和外延，支出的两种平行分为类改变了单一纵向的简单划分，支出功能分类也跳出了简单的行业分类概念。因此，财政决算应全面、完整、科学而且多角度多层次反映政府性收支活动，凡是与政府财政收支活动相关的内容都应在政府财政决算中体现，数据来源真实、准确。
（二）实用性原则。财政决算的基本功能是客观、真实地反映和评价财政收支平衡等运行情况，力求取数准确、填报方便、简洁实用。无论在指标设计体系还是报表反映的内容，都应宏观、中观、微观相结合，综合性与专业性相结合，适应不同使用者的需要。
（三）可比性原则。财政决算指标和报表的体系、分类、归类，既要考虑在时间纵向上的连续性和稳定性，也要注意在区域横向之间的一致性，尤其是要注重与国际通行的政府财政统计方法、体系的接轨，便于比较和分析。
（四）公开性原则。决算报表设计要充分适应部门预算（绩效预算）、财政国库管理制度改革、政府采购预算管理制度改革的需要，充分体现对科学理财、民主理财和增强预算透明度的要求。凡是不涉及国家机密的政府财政收支活动都应在决算中反映，接受人大和社会公众的监督。上下级财政之间的转移支付影响因素、计算方法以及部门预算的标准也应透明。
新型决算的目标任务
（一）满足同级人大审查的需要。随着社会经济的发展，民主法制意识的增强，人大对政府财政活动临督介入的程度越来越深入，监督范围越来越广，监督水平越来越专专。因此，设计财政决算体系，选取相关指标时，必须满足人大要求。具体需要考虑两点：一是决算口径要与预算高度衔接，方便预决算的对比考核；二是预算的变动调整过程和原因要清晰完整。
（二）满足绩效评价的需要。财政支出在各个预算部门或者单位实际使用效率如何，是否保证了既定社会事业的发展，财政性资金是否全部用在了既定的预算项目上，是否高效率使用，都应该通过财政决算的有关指标来分析、考核和评价，为下一年度编制预算，提供科学的参考依据。
（三）满足监督管理的需要。对单位布置的决算，要满足单位对自身财务活动的评价需要，满足财政部门对单位财务活动绩效的考核需要，满足监督部门对单位财务活动的检查和审计需要。
（四）加强财政管理的需要。尽管新的政府收支分类科目对政府财政活动进行了比较科学的分类和反映，但是在管理实践活动中，仍有部分财政支出活动在政府收支分类方式和会计制度的科目中不能直观体现，还需要通过决算指标从不同的角度和层次来反映，满足财政管理的需要。重点考虑以下几个方面：
——关于财政补贴。财政补贴是财政支出的一个重要内容，也是一种重要的政策工具。因此，全面反映其规模和具体构成有十分重要的现实意义，当前财政补贴除粮食补贴外其他补贴反映不够全面。如出口补贴等仅有出口货物退税显然不够，没有完整反映国家和各地方政府对出口方面的其他补贴项目，并且各种财政补贴既没有反映补贴的具体去向和行业划分，也没有反映在哪一行政区域内财政补贴执行效果，从而不利于财政监督。
——关于财政投资。财政政策在国家经济政策中具有举足轻重的作用，无论是积极财政政策还是稳腱财政政策，都直接影响到国家经济发展，尤其是财政投资政策对拉动或者延缓国民经济增长的影响最为直接。财政决算应全面反映财政投资方向，主要有：（1）基本建设投资。道路桥梁、城市基础设施、文体设施等投资，新收支分类科目将这些投资归入了支出经济分类中，但是具体投向在哪一行业、在哪一个部门、在哪一行政级别，收支分类科目和会计核算科目都没有解决这个问题，并且跨年度的在建工程也没有反映，而从财政管理角度出发，这些都需要了解和掌握，在财政决算中要体现出来。（2）教育投资。国家对教育的投入逐年加大，尤其是对高校的投资，无论是校舍建设还是重点学科、重点实验室建设，各级政府都花了巨额的财政性资金，对基础教育的投入也在加大力度予以保证。但是这些投资是怎样消耗的，投资在什么地方，惠及多少学生，效果如何，决算指标体系应予以考虑。（3）卫生投资。公共卫生体系的建设、农村医疗、城镇卫生资源的配置等涉及到人民切身利益的问题，已受到各级政府的重视和人民群众的极大关注，国家的投入也在加大力度。对卫生投资相关的指标，在决算中要予以体现。（4）企业投资。涉及到国计民生，必须由国家控制的企业，以及重点行业的发展要由国家扶持。国家对这方面的投入和绩效在政府预算收支科目没有反映．但决算指标应予反映。
——关于社会保障。日前的收支分类科目在一般预算支出中反映了各级财政对社会保险基金的补助，在基金预算支出反映了财政国库划转到社会保障基金财政专户的支出，但没有反映社会保障基金财政专户支出情况，新的收支分类科目尽管反映了财政部门管理的社会保障基金财政专户支出，但是没有反映社保部门管理的社保基金专户支出情况。因为社保基金专户收入来源不仅仅是财政拨款补助部分，还有单位缴纳的和职工自己缴纳的部分，其支出应该反映社保资金来源的具体流向，财政拨款补助的部分是否支付到了财政应保障的人员，以及地域分布情况，要通过决算指标来反映和考核。
——关于救灾支出。我国是各种灾害多发地区，每年都有或大或小的灾害发生。各级财政对救灾经费保障程度，直接体现政府对国家和人民生命财产重视程度。新的政府收支分类科目没有专门的科目来反映救灾支出情况，只是在“社会保障和就业”类中的“社会保障和就业管理事务”款下的“其他”项中列报救灾减灾支出。这显然不能满足财政对救灾经费管理效率的考核和评价。救灾经费支出的主要流向、受灾的性质、救灾经费惠及的灾民数量、救灾对生产和生活保障的标准、灾后建设等等状况，应在决算中通过指标予以反映。
——关于环境保护。环境保护在生产、生活中越来越受到重视，绿色GDP的推出更是体现了环保对国民经济发展的重大影响，以牺牲环境来换取经济发展的初级层次做法在自然和经济规律的作用下日益显现出巨大的弊端。作为公共事务的环境保护是公共财政应着重考虑和保障的方面。新的收支分类科目已经把“环境保护”作为一个类级科目来反映。并且将原在农林水支出中反映的“自然生态保护”、“天然林保护”、“退耕还林还草”、“风沙荒漠治理”纳入“环境保护”的款级科目。从财政管理出发，应当反映环境保护对经济发展和财政收入的影响．体现出各级地方对环境保护的保障程度。反映经常发生环境污染的地区对财政收入的影响等等，因此决算应反映这些相关指标。
构建新型决算体系的原则
（一）全面性原则。现行财政决算体系没有完全反映政府收支分类活动范围，比如政府性投资、债务等情况缺乏全面、科学、准确的统计。而新的政府收支分类科目对收入分类的划分扩展了现行财政收入的内涵和外延，支出的两种平行分为类改变了单一纵向的简单划分，支出功能分类也跳出了简单的行业分类概念。因此，财政决算应全面、完整、科学而且多角度多层次反映政府性收支活动，凡是与政府财政收支活动相关的内容都应在政府财政决算中体现，数据来源真实、准确。
（二）实用性原则。财政决算的基本功能是客观、真实地反映和评价财政收支平衡等运行情况，力求取数准确、填报方便、简洁实用。无论在指标设计体系还是报表反映的内容，都应宏观、中观、微观相结合，综合性与专业性相结合，适应不同使用者的需要。
（三）可比性原则。财政决算指标和报表的体系、分类、归类，既要考虑在时间纵向上的连续性和稳定性，也要注意在区域横向之间的一致性，尤其是要注重与国际通行的政府财政统计方法、体系的接轨，便于比较和分析。
（四）公开性原则。决算报表设计要充分适应部门预算（绩效预算）、财政国库管理制度改革、政府采购预算管理制度改革的需要，充分体现对科学理财、民主理财和增强预算透明度的要求。凡是不涉及国家机密的政府财政收支活动都应在决算中反映，接受人大和社会公众的监督。上下级财政之间的转移支付影响因素、计算方法以及部门预算的标准也应透明。
新型决算的目标任务
（一）满足同级人大审查的需要。随着社会经济的发展，民主法制意识的增强，人大对政府财政活动临督介入的程度越来越深入，监督范围越来越广，监督水平越来越专专。因此，设计财政决算体系，选取相关指标时，必须满足人大要求。具体需要考虑两点：一是决算口径要与预算高度衔接，方便预决算的对比考核；二是预算的变动调整过程和原因要清晰完整。
（二）满足绩效评价的需要。财政支出在各个预算部门或者单位实际使用效率如何，是否保证了既定社会事业的发展，财政性资金是否全部用在了既定的预算项目上，是否高效率使用，都应该通过财政决算的有关指标来分析、考核和评价，为下一年度编制预算，提供科学的参考依据。
（三）满足监督管理的需要。对单位布置的决算，要满足单位对自身财务活动的评价需要，满足财政部门对单位财务活动绩效的考核需要，满足监督部门对单位财务活动的检查和审计需要。
（四）加强财政管理的需要。尽管新的政府收支分类科目对政府财政活动进行了比较科学的分类和反映，但是在管理实践活动中，仍有部分财政支出活动在政府收支分类方式和会计制度的科目中不能直观体现，还需要通过决算指标从不同的角度和层次来反映，满足财政管理的需要。重点考虑以下几个方面：
——关于财政补贴。财政补贴是财政支出的一个重要内容，也是一种重要的政策工具。因此，全面反映其规模和具体构成有十分重要的现实意义，当前财政补贴除粮食补贴外其他补贴反映不够全面。如出口补贴等仅有出口货物退税显然不够，没有完整反映国家和各地方政府对出口方面的其他补贴项目，并且各种财政补贴既没有反映补贴的具体去向和行业划分，也没有反映在哪一行政区域内财政补贴执行效果，从而不利于财政监督。
——关于财政投资。财政政策在国家经济政策中具有举足轻重的作用，无论是积极财政政策还是稳腱财政政策，都直接影响到国家经济发展，尤其是财政投资政策对拉动或者延缓国民经济增长的影响最为直接。财政决算应全面反映财政投资方向，主要有：（1）基本建设投资。道路桥梁、城市基础设施、文体设施等投资，新收支分类科目将这些投资归入了支出经济分类中，但是具体投向在哪一行业、在哪一个部门、在哪一行政级别，收支分类科目和会计核算科目都没有解决这个问题，并且跨年度的在建工程也没有反映，而从财政管理角度出发，这些都需要了解和掌握，在财政决算中要体现出来。（2）教育投资。国家对教育的投入逐年加大，尤其是对高校的投资，无论是校舍建设还是重点学科、重点实验室建设，各级政府都花了巨额的财政性资金，对基础教育的投入也在加大力度予以保证。但是这些投资是怎样消耗的，投资在什么地方，惠及多少学生，效果如何，决算指标体系应予以考虑。（3）卫生投资。公共卫生体系的建设、农村医疗、城镇卫生资源的配置等涉及到人民切身利益的问题，已受到各级政府的重视和人民群众的极大关注，国家的投入也在加大力度。对卫生投资相关的指标，在决算中要予以体现。（4）企业投资。涉及到国计民生，必须由国家控制的企业，以及重点行业的发展要由国家扶持。国家对这方面的投入和绩效在政府预算收支科目没有反映．但决算指标应予反映。
——关于社会保障。日前的收支分类科目在一般预算支出中反映了各级财政对社会保险基金的补助，在基金预算支出反映了财政国库划转到社会保障基金财政专户的支出，但没有反映社会保障基金财政专户支出情况，新的收支分类科目尽管反映了财政部门管理的社会保障基金财政专户支出，但是没有反映社保部门管理的社保基金专户支出情况。因为社保基金专户收入来源不仅仅是财政拨款补助部分，还有单位缴纳的和职工自己缴纳的部分，其支出应该反映社保资金来源的具体流向，财政拨款补助的部分是否支付到了财政应保障的人员，以及地域分布情况，要通过决算指标来反映和考核。
——关于救灾支出。我国是各种灾害多发地区，每年都有或大或小的灾害发生。各级财政对救灾经费保障程度，直接体现政府对国家和人民生命财产重视程度。新的政府收支分类科目没有专门的科目来反映救灾支出情况，只是在“社会保障和就业”类中的“社会保障和就业管理事务”款下的“其他”项中列报救灾减灾支出。这显然不能满足财政对救灾经费管理效率的考核和评价。救灾经费支出的主要流向、受灾的性质、救灾经费惠及的灾民数量、救灾对生产和生活保障的标准、灾后建设等等状况，应在决算中通过指标予以反映。
——关于环境保护。环境保护在生产、生活中越来越受到重视，绿色GDP的推出更是体现了环保对国民经济发展的重大影响，以牺牲环境来换取经济发展的初级层次做法在自然和经济规律的作用下日益显现出巨大的弊端。作为公共事务的环境保护是公共财政应着重考虑和保障的方面。新的收支分类科目已经把“环境保护”作为一个类级科目来反映。并且将原在农林水支出中反映的“自然生态保护”、“天然林保护”、“退耕还林还草”、“风沙荒漠治理”纳入“环境保护”的款级科目。从财政管理出发，应当反映环境保护对经济发展和财政收入的影响．体现出各级地方对环境保护的保障程度。反映经常发生环境污染的地区对财政收入的影响等等，因此决算应反映这些相关指标。
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