政府财务报告问题研究
出处：论文网
时间：2007-02-20
政府财务报告是政府会计信息的载体，是研究政府会计改革的重要问题。美国、英国等主要市场经济国家都是在不断丰富、完善政府财务报告内容，力求更为客观、完整、科学地反映政府财务状况，为政府宏观经济管理服务。本文拟对国际会计师联合会以及美国、英国等国的政府财务报告相关问题进行重点研究。
一、关于政府财务报告的目标
政府财务报告目标与政府财务报告使用者的定位以及政府管理需求直接相关。政府财务报告目标的选择，直接决定着政府财务报告披露内容、形式，并决定着政府会计准则中会计主体、会计基础、会计政策等相关问题。政府财务报告主要目标是提供满足使用者需求的信息，具体满足什么样的使用者需求，各国有所差异。
（一）国际会计师联合会时政府财务报告目标的观点。根据国际会计师联合会（IFAC）公共部门委员会发布的《国际公共部门会计准则第1号——财务报表的列报》讲的政府财务报告目标是：提供有助于广大使用者对资源分配做出决策以及评价主体财务状况、业绩和现金流量的信息，反映主体对受托资源管理责任，提供有助于预测持续经营所需资源、持续经营所产生资源以及风险和不确定性的信息。这一总体目标包括几个子目标：（1）提供关于财务资源的来源、分配及其使用的信息；（2）提供关于主体如何为经营活动融资并满足其现金需求的信息；（3）提供有助于评价主体为经营活动融资，以及为满足负债和承诺能力的相关信息；（4）提供主体财务状况及其变化的信息；（5）提供有助于评价主体在服务成本、效率和成果等业绩的总体信息；（6）提供表明资源获得、使用是否与法定预算相一致的信息；（7）提供表明资源获得、使用是否与法律和合同要求相一致的信息。
从上述政府财务报告目标可以看出：公共部门委员会明确的政府财务报告的信息需求范围是广义的，既包含了内部管理对报告的信息需求，也包括外部信息需求。与此相适应，财务报告使用者的范围也是广义的，既有内部使用者（如政府管理机构、宏观决策部门等），也有外部使用者（立法机关、公众、投资者和债权入等）。由于内部使用者通常有更多机会和渠道获得所需信息，政府财务报告侧重满足外部使用者的信息需求。
（二）主要市场经济国家的政府财务报告目标。美国的政府财务报告目标，既立足于满足政府内部实施宏观经济管理的实际需要，同时兼顾外部公众监督政府活动的需要。财务报告使用者范围主要有三个方面：一是政府对其负有基本受托责任的人（市民）；二是直接代表市民的人（立法者和监督者）；三是出资者或参与贷款者（投资者和债权人）。
英国、澳大利亚与美国类似。英国总体上更侧重政府整体资源的有效管理，但不放弃对外部公众的受托责任。英国中央政府财务报告目标包括：（1）表明公共资金按国会确定的目标正确地使用；（2）向国会提供有关服务成本信息，以支持公共支出规划管理；（3）证明授权使用公共资金各机构充分履行其职责，并有效地管理公共资金。澳大利亚则政府财务报告目标是为使用者提供有用信息，从而有助于使用者制定或评价其资源配置决策，也有助于报告主体对履行责任进行说明，尤其强调政府对公众的受托责任。
（三）我国政府财务报告目标的考虑。我国现行采用预算会计制度，重点是反映当年预算收支执行情况，没有编制真正意义上的政府财务报告。我国预算会计信息的使用者，主要是财政部门、预算单位、主管部门；其他重要的使用者，如立法机关和审计部门等，在制度上没有明确规定。
政府财务报告信息需求以及使用者，与一国实施政府会计所处的社会政治环境、经济环境、财政管理水平等多种因素直接相关。借鉴国际上主要市场经济国家的通行做法，我国应从国情出发，确定分阶段的政府财务报告目标。在总体上，我国的政府财务报告应实现两大目标，一是满足政府管理需要；二是反映政府履行受托责任的情况。改革前期重点是实现第一目标，立足于政府管理需要提供相关信息，为宏观经济管理服务。在此基础上。兼顾外部使用者的需要，逐步增加面向外部使用者的信息披露内容。以满足更广泛的外部使用者的需求。
二、关于政府财务报告的主体
政府财务报告主体，是界定政府财务报告范围的关键因素。从国际上看，政府财务报告主体有多种，政府各部门、构成政府组成部分的其他主体、整个政府以及基金等，都可以成为财务报告的主体。政府报告主体的选择，直接决定政府财务报告中应包括哪些主体的哪些交易活动。
（一）国际会计师联合会关于政府财务报告主体的确认。国际会计师联合会公共部门委员会在《第11号研究报告——政府财务报告》中确定政府财务报告主体的范围有四种方法：（1）资金授权分配法。全部或主要接受政府分配资金的机构，即构成财务报告主体。在这一方式下，报告主体与预算主体基本保持一致，类似基金会计。（2）法律主体法。其含义是：依据各国法律、法规，确定哪些主体应包括在政府合并财务报告中。（3）政治受托责任法。要求报告主体报告所负责的所有活动，不管实施这些活动的法律依据或组织结构如何，政府与私立单位间以及其他政府间的内部伙伴活动，均包括在内。（4）控制法。政府财务报告主体包括由政府“控制”的所有主体和交易。“控制”通常指所有权的控制，判定“控制”存在的技术标准包括：存在能使政府直接指导该机构主管部门的财务和经营政策的行政权力；在现有法律下，政府在解雇该机构主管部门大部分成员上有较大处理权；政府在该机构的日常会议上有主要的投票权。
（二）主要市场经济国家的政府财务报告主体。美国联邦政府和州政府、地方政府规定，财务报告主体按不同方法确定。联邦政府会计准则规定，报告主体应满足三个条件：一是负有控制和部署资源、提供产出和成果、执行部分或全部预算的管理责任，并能对其绩效负责；二是主体范围应能使得财务报表提供有关经营状况、财务状况的有用信息；三是其他可能的财务报表使用者。此外还规定，任何最近被命名为“政府机构和账户执行的联邦项目”的联邦预算中出现的组织、项目或预算账户（包括预算外账户或国有公司），都应被视为其所在联邦政府或组织的一部分。
美国州和地方政府会计准则委员会则规定，政府财务报告主体应包括基本政府、基本政府中负有财务受托责任的组织，以及其他组织。其中。基本政府是指经选举产生的独立的权力机构组织，既包括州政府、地方政府（市或县政府），也可以是特殊的政府组织（如学区、公园区），但必须满足三个条件：有选举出的独立的权力机构组织；法律地位独立：财务上独立于其他州和地方政府。美国州和地方政府的财务报告主体中，还包括不属于基本政府范围的、不负有财务受托责任的“其他组织”。因为这些“其他组织”如不包括在内，将导致基本政府作为报告主体的财务状况发生重大误导或信息不完整。
澳大利亚对财务报告主体的确定。法定机构或其他组织本身并不作为报告主体，只有在可以合理预期到存在使用者需求时，才被视为报告主体。根据这一原则，联邦政府、州政府、行政区政府、地方政府以及大部分政府部门都应被视为报告主体：受地方政府或政府部门控制的某些主体以及由受控制主体构成的下属组织，也可被视为报告主体。澳大利亚确定财务报告主体的准则有三个。第27号会计准则——“地方政府财务报告”中规定：地方政府主管机构直接控制的机构组织，或通过受主管机构控制的其他主体而间接控制的其他机构组织，都属于财务报告范围。第29号会计准则——“政府部门财务报告”中规定：大部分政府部门以及政府部门控制的所有主体，都是报告主体；政府部门保管的但不受政府部门控制的资源，如代收款项和其他代管理资产等，不在政府部门财务报表中确认，而应在附注中披露。第31号会计准则——“政府财务报告”中则规定：联邦政府能否“控制”另一主体主要依据两因素：（1）另一主体是否对议会、执行官或特定行政长官负有受托责任；（2）政府是否拥有另一主体净资产上的剩余分配权。
（三）我国政府财务报告主体的考虑。界定政府财务报告主体，是我国编制政府财务报告面临的难点问题之一。我国现行财政管理将具有政府功能的单位分为行政单位和事业单位，且事业单位种类繁多，性质复杂。对于现行行政单位，原则上可归为政府单位。事业单位是否应全部纳入政府财务报告主体的范围，需结合我国事业单位改革进程作进一步研究探讨。目前，结合各国通行做法，初步考虑可将现行事业单位分为三类：一类是政府单位，将公共功能较强和使用政府财政资金规模较大的单位划为政府单位；二类是非营利组织，将不以营利为目的，通过非政府性收费等方式能实现收支平衡的单位划为非营利组织；三类是企业单位，将事业单位中属于竞争领域的国有企业单位划为企业单位。第一类政府单位属于政府财务报告主体，后两类暂不纳入政府财务报告主体的范围，但可通过附表或其他方式反映相关信息。
在合理界定政府单位基础上，结合我国目前各部门编报部门决算以及财政部门汇总编报财政总决算的实际，我国未来政府财务报告编制至少包括两个层面；一是政府各部门，二是政府整体。政府各部门负责编制本部门年度财务报告，各级政府分别由各级财政部门编制本级政府整体财务报告。财政部负责汇总地方各级政府综合财务报告。此外，鉴于社会保障基金涉及社会养老、医疗等政府未来负债情况，与政府整体财务状况密切相关，将来也可以研究将其作为独立的基金报告主体，按一定的权责发生制基础，提供相应的财务报告。
一、关于政府财务报告的目标
政府财务报告目标与政府财务报告使用者的定位以及政府管理需求直接相关。政府财务报告目标的选择，直接决定着政府财务报告披露内容、形式，并决定着政府会计准则中会计主体、会计基础、会计政策等相关问题。政府财务报告主要目标是提供满足使用者需求的信息，具体满足什么样的使用者需求，各国有所差异。
（一）国际会计师联合会时政府财务报告目标的观点。根据国际会计师联合会（IFAC）公共部门委员会发布的《国际公共部门会计准则第1号——财务报表的列报》讲的政府财务报告目标是：提供有助于广大使用者对资源分配做出决策以及评价主体财务状况、业绩和现金流量的信息，反映主体对受托资源管理责任，提供有助于预测持续经营所需资源、持续经营所产生资源以及风险和不确定性的信息。这一总体目标包括几个子目标：（1）提供关于财务资源的来源、分配及其使用的信息；（2）提供关于主体如何为经营活动融资并满足其现金需求的信息；（3）提供有助于评价主体为经营活动融资，以及为满足负债和承诺能力的相关信息；（4）提供主体财务状况及其变化的信息；（5）提供有助于评价主体在服务成本、效率和成果等业绩的总体信息；（6）提供表明资源获得、使用是否与法定预算相一致的信息；（7）提供表明资源获得、使用是否与法律和合同要求相一致的信息。
从上述政府财务报告目标可以看出：公共部门委员会明确的政府财务报告的信息需求范围是广义的，既包含了内部管理对报告的信息需求，也包括外部信息需求。与此相适应，财务报告使用者的范围也是广义的，既有内部使用者（如政府管理机构、宏观决策部门等），也有外部使用者（立法机关、公众、投资者和债权入等）。由于内部使用者通常有更多机会和渠道获得所需信息，政府财务报告侧重满足外部使用者的信息需求。
（二）主要市场经济国家的政府财务报告目标。美国的政府财务报告目标，既立足于满足政府内部实施宏观经济管理的实际需要，同时兼顾外部公众监督政府活动的需要。财务报告使用者范围主要有三个方面：一是政府对其负有基本受托责任的人（市民）；二是直接代表市民的人（立法者和监督者）；三是出资者或参与贷款者（投资者和债权人）。
英国、澳大利亚与美国类似。英国总体上更侧重政府整体资源的有效管理，但不放弃对外部公众的受托责任。英国中央政府财务报告目标包括：（1）表明公共资金按国会确定的目标正确地使用；（2）向国会提供有关服务成本信息，以支持公共支出规划管理；（3）证明授权使用公共资金各机构充分履行其职责，并有效地管理公共资金。澳大利亚则政府财务报告目标是为使用者提供有用信息，从而有助于使用者制定或评价其资源配置决策，也有助于报告主体对履行责任进行说明，尤其强调政府对公众的受托责任。
（三）我国政府财务报告目标的考虑。我国现行采用预算会计制度，重点是反映当年预算收支执行情况，没有编制真正意义上的政府财务报告。我国预算会计信息的使用者，主要是财政部门、预算单位、主管部门；其他重要的使用者，如立法机关和审计部门等，在制度上没有明确规定。
政府财务报告信息需求以及使用者，与一国实施政府会计所处的社会政治环境、经济环境、财政管理水平等多种因素直接相关。借鉴国际上主要市场经济国家的通行做法，我国应从国情出发，确定分阶段的政府财务报告目标。在总体上，我国的政府财务报告应实现两大目标，一是满足政府管理需要；二是反映政府履行受托责任的情况。改革前期重点是实现第一目标，立足于政府管理需要提供相关信息，为宏观经济管理服务。在此基础上。兼顾外部使用者的需要，逐步增加面向外部使用者的信息披露内容。以满足更广泛的外部使用者的需求。
二、关于政府财务报告的主体
政府财务报告主体，是界定政府财务报告范围的关键因素。从国际上看，政府财务报告主体有多种，政府各部门、构成政府组成部分的其他主体、整个政府以及基金等，都可以成为财务报告的主体。政府报告主体的选择，直接决定政府财务报告中应包括哪些主体的哪些交易活动。
（一）国际会计师联合会关于政府财务报告主体的确认。国际会计师联合会公共部门委员会在《第11号研究报告——政府财务报告》中确定政府财务报告主体的范围有四种方法：（1）资金授权分配法。全部或主要接受政府分配资金的机构，即构成财务报告主体。在这一方式下，报告主体与预算主体基本保持一致，类似基金会计。（2）法律主体法。其含义是：依据各国法律、法规，确定哪些主体应包括在政府合并财务报告中。（3）政治受托责任法。要求报告主体报告所负责的所有活动，不管实施这些活动的法律依据或组织结构如何，政府与私立单位间以及其他政府间的内部伙伴活动，均包括在内。（4）控制法。政府财务报告主体包括由政府“控制”的所有主体和交易。“控制”通常指所有权的控制，判定“控制”存在的技术标准包括：存在能使政府直接指导该机构主管部门的财务和经营政策的行政权力；在现有法律下，政府在解雇该机构主管部门大部分成员上有较大处理权；政府在该机构的日常会议上有主要的投票权。
（二）主要市场经济国家的政府财务报告主体。美国联邦政府和州政府、地方政府规定，财务报告主体按不同方法确定。联邦政府会计准则规定，报告主体应满足三个条件：一是负有控制和部署资源、提供产出和成果、执行部分或全部预算的管理责任，并能对其绩效负责；二是主体范围应能使得财务报表提供有关经营状况、财务状况的有用信息；三是其他可能的财务报表使用者。此外还规定，任何最近被命名为“政府机构和账户执行的联邦项目”的联邦预算中出现的组织、项目或预算账户（包括预算外账户或国有公司），都应被视为其所在联邦政府或组织的一部分。
美国州和地方政府会计准则委员会则规定，政府财务报告主体应包括基本政府、基本政府中负有财务受托责任的组织，以及其他组织。其中。基本政府是指经选举产生的独立的权力机构组织，既包括州政府、地方政府（市或县政府），也可以是特殊的政府组织（如学区、公园区），但必须满足三个条件：有选举出的独立的权力机构组织；法律地位独立：财务上独立于其他州和地方政府。美国州和地方政府的财务报告主体中，还包括不属于基本政府范围的、不负有财务受托责任的“其他组织”。因为这些“其他组织”如不包括在内，将导致基本政府作为报告主体的财务状况发生重大误导或信息不完整。
澳大利亚对财务报告主体的确定。法定机构或其他组织本身并不作为报告主体，只有在可以合理预期到存在使用者需求时，才被视为报告主体。根据这一原则，联邦政府、州政府、行政区政府、地方政府以及大部分政府部门都应被视为报告主体：受地方政府或政府部门控制的某些主体以及由受控制主体构成的下属组织，也可被视为报告主体。澳大利亚确定财务报告主体的准则有三个。第27号会计准则——“地方政府财务报告”中规定：地方政府主管机构直接控制的机构组织，或通过受主管机构控制的其他主体而间接控制的其他机构组织，都属于财务报告范围。第29号会计准则——“政府部门财务报告”中规定：大部分政府部门以及政府部门控制的所有主体，都是报告主体；政府部门保管的但不受政府部门控制的资源，如代收款项和其他代管理资产等，不在政府部门财务报表中确认，而应在附注中披露。第31号会计准则——“政府财务报告”中则规定：联邦政府能否“控制”另一主体主要依据两因素：（1）另一主体是否对议会、执行官或特定行政长官负有受托责任；（2）政府是否拥有另一主体净资产上的剩余分配权。
（三）我国政府财务报告主体的考虑。界定政府财务报告主体，是我国编制政府财务报告面临的难点问题之一。我国现行财政管理将具有政府功能的单位分为行政单位和事业单位，且事业单位种类繁多，性质复杂。对于现行行政单位，原则上可归为政府单位。事业单位是否应全部纳入政府财务报告主体的范围，需结合我国事业单位改革进程作进一步研究探讨。目前，结合各国通行做法，初步考虑可将现行事业单位分为三类：一类是政府单位，将公共功能较强和使用政府财政资金规模较大的单位划为政府单位；二类是非营利组织，将不以营利为目的，通过非政府性收费等方式能实现收支平衡的单位划为非营利组织；三类是企业单位，将事业单位中属于竞争领域的国有企业单位划为企业单位。第一类政府单位属于政府财务报告主体，后两类暂不纳入政府财务报告主体的范围，但可通过附表或其他方式反映相关信息。
在合理界定政府单位基础上，结合我国目前各部门编报部门决算以及财政部门汇总编报财政总决算的实际，我国未来政府财务报告编制至少包括两个层面；一是政府各部门，二是政府整体。政府各部门负责编制本部门年度财务报告，各级政府分别由各级财政部门编制本级政府整体财务报告。财政部负责汇总地方各级政府综合财务报告。此外，鉴于社会保障基金涉及社会养老、医疗等政府未来负债情况，与政府整体财务状况密切相关，将来也可以研究将其作为独立的基金报告主体，按一定的权责发生制基础，提供相应的财务报告。
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