政府财务报告问题研究
出处：论文网
时间：2007-02-20
三、关于政府财务报告的编制基础
各国政府财务报告编制的会计基础主要有四类：收付实现制、修正的收付实现制、修正的权责发生制和权责发生制。权责发生制和收付实现制，主要区别在于交易如何确认以及何时确认。收付实现制关注现金收支活动，在实际收到或支出现金时，确认交易发生。权责发生制更为关注经济资源价值的改变，除确认涉及现金实际变动的交易事项外，还对那些不涉及现金实际变动，但影响未来经济资源流入流出的交易事项进行确认，如资产折旧、计提坏账准备、确认资产重估价值等。
（一）国际会计师联合会的观点。针对各国采用权责发生制以及现金收付制的不同情况，国际会计师联合会公共部门委员会分别对这两种会计基础下的财务报告问题，发布了会计准则——《财务报表的列报》和《收付实现制会计基础下的财务报告》用于指导不同会计基础下编报政府财务报告。关于这两种会计基础孰优孰劣，公共部门委员会在其《第11号研究报告——政府财务报告》中提出，与收付实现制相比，以权责发生制为基础的财务报告能够提供更多、更有价值的财务信息，从而能够更好地满足报告使用者的信息需求。鉴于国际会计师联合会在全球政府会计职业界的影响力，越来越多的国家逐步转向编制以权责发生制为基础的政府财务报告。部分仍实行现金收付制、无法按权责发生制编报财务报告的国家，也通过报表附注等方式，增加权责发生制表外信息，如披露承诺事项和政府债务信息，等等。
（二）主要市场经济国家的做法。美国在政府会计上推崇“实用主义”，不同报告主体应用的会计基础也有所不同。联邦政府各部门编制财务报告，以权责发生制为基础，在此基础上编制的联邦政府年度综合财务报告，也以权责发生制为基础。美国州和地方政府实行基金会计，鉴于不同基金需反映的信息需求重点有所不同，不同基金编制财务报告应用的会计基础也有所不同。权益基金和信托基金主要反映政府商业性、信托性活动，其财务报告以权责发生制为基础编制；政府性基金（包括普通基金、特别收入基金、偿债基金、资本项目基金和永久性基金）以流动性资源为计量对象，财务报告采用修正的权贵发生制，不报告折旧费用。州政府和地方政府整体财务报告，与联邦政府相同，采用权责发生制基础编制。
澳大利亚自1994—1995财政年度开始，在政府会计中引人权责发生制，要求政府以权贵发生制基础编制财务报告，目前在政府各部门和政府整体财务报告都应用完全的权责发生制。英国也应用完全的权责发生制。各部门、各级政府整体财务报告都按照权责发生制编制。
（三）我国政府财务报告编制基础的考虑。政府财务报告的编制基础，实际上是政府会计在多大程度和多大范围上引入权责发生制的问题。我国目前的预算收支报告以收付实现制为基础，反映当年预算执行情况，但不能全面、完整地反映政府拥有资产、负债等财务状况，尤其是无法反映政府目前承担的未来负债情况，不利于防范财政风险，也不利于提高政府财务管理水平。
借鉴国际通行做法，我国可考虑在政府会计中逐步引入权责发生制，分阶段在修正权贵发生制基础上编制政府财务报告。对容易确认的政府资产、负债项目（如国债、政府对外借款等）先行采用权责发生制基础核算，在政府财务报表中反映。对政府拥有的文化遗产、担保债务、养老金缺口等较难确认的政府资产、或有债务和隐性债务等，考虑表外披露等方式进行报告，条件成熟时再进行核算，并在政府财务报表中反映。
四、关于政府财务报告的构成
各国的政府财务报告通常由文字说明和财务报表两大部分构成。其中，财务报表是政府财务报告的重要组成部分，包括财务报表和报表附注。报表附注为财务报表提供附加信息，主要是对报表信息做进一步解释、说明。文字说明主要是围绕财务报表所作的书面陈述，目的在于帮助报表使用者更好地理解、读懂财务报表。在此基础上，一些国家还增加了财政、经济总体发展情况等宏观经济方面的内容，以更好地说明政府财务报告期间所处的社会经济环境。各国除了文字说明有所差异外，不同国家政府编制的主要财务报表，也存在不同。
（一）国际会计师联合会的规定。国际会计师联合会公共部门委员会规定，政府财务报告主体采用权责发生制会计基础，通常应编制三种报表：财务状况表、财务业绩表和现金流量表。依据这些报表，可向使用者提供关于主体所控制的资源和净营运结果的信息，提供评估报告主体财务状况及其变动，以及主体是否科学合理、经济有效地运营管理经济资源等相关信息。另外，根据需要，政府财务报告主体也可以附加编制一些报表，如净资产／权益变动表，等等。对于不在财务报表中反映的重要会计事项，通常可以报告附注形式反映，附注内容一般应包括会计政策、承诺事项、或有事项等。
（二）主要市场经济国家的做法。美国联邦政府、州政府、地方政府采用的财务报表各有不同。联邦政府层面财务报告包括五张表：资产负债表、净成本表、营运和净额变动表、统一预算和其他业务现金余额变动表、净营运成本与统一预算盈余（或赤字）调整表。除了财务报表外，联邦政府还提供更为详细的表外信息，以财务报表附注形式列报。如披露由于贷款担保、社会福利计划等政府承诺以及由此引起的未来政府承诺与义务，以真实反映联邦政府当前和未来面临的财政风险。
美国州和地方政府层面的财务报表，针对不同的报告主体，报表构成也不相同。州和地方政府层面的财务报表主要包括净资产表（资产负债表）和业务表两种报表；政府性基金财务报表则包括资产负债表、收入支出和基金余额变动表、收入支出和基金余额变动比较表三种；权益基金财务报表包括资产负债表、收入费用和基金净资产变动表、现金流量表：信托基金财务报表包括信托净资产报表和信托净资产变动表。
英国各政府部门编制的财务报表，主要包括五张；一是资源产出概要表，提供国会授权“预算资源”与部门实际耗用资源以及现金比较等信息。以及预计和实际产出的净现金需求量所耗资源的协调信息等等。二是运营成本表，反映部门全部收支项目信息，包括已确认的利得损失。三是资产负债表，反映部门特定时点上的财务状况，包括部门固定资产、流动资产、负债和盈余的信息。四是现金流量表，反映部门现金流量及营运资本的变动信息。五是基于各部门宗旨和目标的资源表，表明部门如何运用资源为部门宗旨和目标服务。英国财政部将于2005／06年度发布整体公共部门经审计的合并财务报表，该套合并报表包括财务业绩表、资产负债表和现金流量表等。
澳大利亚地方政府财务报表主要包括四张：运营表、财务状况表、权益变动表和现金流量表。其中，运营表披露政府各类收入和费用的总体情况。权益变动表披露地方政府各类权益的当期变动情况，反映各类权益变动的性质和金额。政府部门合并财务报表主要包括：合并运营报表、合并财务状况表和合并现金流量表。联邦政府的合并财务报表与地方政府类似，也包括运营报表、财务状况表和现金流量表。
（三）我国政府财务报告构成的考虑。借鉴国际经验，我国政府整体财务报告也应由财务报表和文字说明两大部分构成。在政府财务报表上，鉴于各国目前通用的最基本财务报表主要包括三张（资产负债表、政府营运表、现金流量表）。考虑到我国目前年度预算收支报告的实际，政府财务报表中还应包括预算执行情况表。由此，我国政府财务报表主要由四张报表构成：资产负债表、政府营运表、现金流量表和预算执行情况表。其中。资产负债表主要反映报告主体资产、负债及其构成与差额情况；政府营运表主要反映报告主体在某个特定财政年度实际发生的财政收入、财政支出及其构成与差额情况；现金流量表主要反映报告主体在某个特定财政年度的现金流入、现金流出及其差额与构成情况；预算执行情况表主要反映纳入年度预算的财政收支实际数与预算数的对比情况。预算执行情况表需要将实际数与预算数进行对比，政府营运表是将实际收入与实际支出数进行对比。政府营运表覆盖的收支范围比预算执行情况表更加广泛，覆盖预算内和预算外的所有需要报告的收支项目。此外，根据我国财政管理的特殊要求，还可以附加一些特殊报表，如资本性支出表，用于反映报告主体的资本性支出（投资）情况；承诺与或有事项表，反映报告主体的承诺以及或有事项，更好地揭示潜在的财政财务风险。通过这些报表，比较完整地反映政府的财务状况、财务活动情况和绩效。
文字说明部分，可考虑包括三个方面内容：一是宏观经济统计指标体系，反映宏观经济状况；二是政府财政经济状况分析报告，反映宏观经济状况对财政发展趋势的影响；三是政府财政管理报告，对政府财政管理的成果及问题进行分析阐述，作出报告。政府部门财务报告可以以财务报表为主，并附以必要的分析说明。
我国的政府财务报告问题是一个综合性问题，涉及面很广。包括政府单位范围划分问题，政府财务报告准则制定问题，以及现行决算报告体系如何向政府财务报告体系转变等实务问题，还需要在政府会计改革研究中做进一步探讨。
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