政府财务报告研究
出处：论文网
时间：2007-02-21
一、政府财务报告目标
在会计理论界，会计目标也叫做财务报告目标或财务报表目标。
会计目标的研究形成了两个代表性的学派，即受托责任学派和决策有用学派。受托责任观认为，会计的目标就是向资源的提供者报告资源受托管理的情况，以历史的客观信息为主，着眼于财务会计的传统角色，不考虑资源提供者如何理解并利用这些信息去制定什么决策。决策有用观认为，会计信息系统的根本目标就是为信息的使用者提供对他们决策有用的信息，着眼于财务会计的现代角色，强调会计信息系统在提供信息时。应该考虑信息使用者可能的决策需要，信息使用者主要包括现在的和潜在的投资者、信贷者、企业管理当局和政府。简言之，受托责任学派认为会计目标就是向资源提供者报告资源受托管理情况，决策有用学派认为会计目标是向信息使用者提供决策有用的信息。
尽管财务报告目标的最早提出是针对企业的，但是财务报告目标的受托责任观、决策有用观等理论同样适用于政府会计，只是具体业务有所不同而己。
（一）政府财务报告的功能。在市场经济体制下政府具有多种职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境，培育市场体系，监督市场运行，维护平等竞争，调节社会分配，组织社会保障。控制人员增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济和社会发展目标等。政府的这些职能和它的特殊身份决定了：政府财务报告既与企业财务报告有相似的一面，也有其特殊之处。政府的主要目标是提供公共服务，并为各种社会和经济目的进行资源的再分配。政府财务报告是反映和报告政府业绩和政府公共受托责任完成情况的载体。沟通政府与人民关系的重要桥梁和纽带，也是立法机关、社会公众审核政府履行受托责任的依据。
（二）政府时务报告目标的三个层次。会计目标不是单一的，会计主体的多元性和会计主体目标的多元性决定了会计目标具有多元性。政府财务报告目标同样具有层次性。
——政府财务报告的基本目标。政府财务报告的基本目标就是检查、防范舞弊和贪污，以保护公共财政资金的安全。政府舞弊的形式多种多样且呈现不断增加的趋势，在发展中国家是一个尖锐的问题。发达国家尽管形成了行政、立法和司法三足鼎立的权利平衡和牵制的格局，但舞弊现象也时有发生，他们仍需要必要的披露程序，提高财政资金的透明度，以防止财政的违法乱纪行为。
——政府财务报告的中级目标。政府财务报告的中级目标是促进健全的财务管理。政府财务管理包括税收和其他收支、举债和还债等活动。对于一个良好的政府，这些活动都是通过预算或计划事先安排的，并通过适当的授权交易，将交易的过程和结果纪录在财务会计系统中。社会公众希望自己的政府的运营活动具有经济性、效率性和效益性。这样，政府就需要一个管理或成本会计系统，以便于确定其提供服务的成本是最小的或服务是最好的。
——政府财务报告的最高目标。政府财务报告的最高目标是帮助政府履行公共受托责任。对于政府而言，考虑利害关系者在税收和公共服务方面都没有退出权，他们只能非常间接地影响政府的税收和支出决策，财务报告中的“受托责任”较之“决策有用”更应受到重视。公共受托责任依存于三个主要代理关系的层次中：公务员对行政长官的受托责任，行政部门对立法部门的受托责任，政府对民众的受托责任。
（三）政府会计改革应努力把握政府财务报告的最高目标受托责任。受托责任是政府财务报告的最高目标，这一论点越来越受到各国的普遍认可。但是，受各国不同发展阶段等因素的影响，其政府财务报告的出发点的不同，政府财务报告的目标仍存在差异。比如，法国模式政府会计的目标是与预算和法律保持一致，监督预算的执行，向议会报告财政收支的合法性，以保证实际收支项目与预算收支相一致。德国政府会计的目标是满足立法机关的信息需求，并没有考虑社会公众和政府部门执行机构的信息需求。因此，德国政府会计是“立法导向的”，用于“财政”目的而非“管理”目的。由此看来，上述国家的政府财务报告目标都没有提到受托责任问题。而美国政府会计目标提到了受托责任。美国政府会计报告重在政府公共受托责任的履行和报告，而不是预算与实际的比较。我国的政府会计目标，按照上述三层次的划分，目前尚处于基本和中级阶段。但是，履行政府的受托责任将是我国政府财务报告目标的最高追求。
（四）政府财务报告提供的信息及其使用者。美国政府会计准则委员会第34号分门别类地定义了3大类9项财务报告的目标。三大类是：受托责任、评估营运结果、评估政府提供服务和履行现有职责的能力。为此应提供以下信息：①判断当年收入是否足以支付当年服务，包括政府向当前公民提供的服务是否把负担转嫁给未来公民为代价，以前年度积累的资源在提供当年服务中被消耗的情况，当年的收入是否用于当年的服务有余从而增加累积资源；②确认资源获取和使用是否符合预算、相关法律的规定与契约的要求；③帮助使用者评估政府服务的成本、成果以及经济性、效率和有效性；④资源和资源使用，说明所有支出的功能和目的，所有收入的来源和种类，以及收入满足支出的程度；⑤政府怎样筹措资金和满足其现金需求；⑥一年来的营运结果导致实体的境况是恶化了还是改善了；⑦实体政府状况的环境；⑧实体实物和非财务资源超过使用寿命情况；⑨揭示资源的法律和契约限制以及资源潜在损失的风险。这些信息能较好地反映政府财务报告目标的三个方面，值得借鉴。
德法模式政府会计信息的使用者主要是立法机关；英美模式的政府会计信息使用者不仅包括立法机关，也包括社会公众和其他利益相关人。
国际会计师联合会公共单位委员会在其2000年发布的《研究报告第11号——政府财务报告——会计同题与实务》提出了7种政府财务报告的使用者；立法机关和其他权力机关；公众（包括纳税人，选举人，投票人，特殊利益团体，由政府提供和制造的货品、服务和转账划款的受惠人）；投资者和信贷者；信用等级评估机构；其他政府、国际组织和资源提供者：经济和财务分析师；高级管理人员等。具体来说，立法机关和其他权力机关他们批准对政府和政府实体的授权，以此来管理公共财务和资源。他们可能需要用财务报告来评估政府资源情况、合规性、财务状况和财务绩效。纳税人被要求向政府提供资源，他们对政府如何使用资源关注，他们对政府是否打算通过征税来为服务与商品筹资感兴趣。政府证券的投资者和其他信贷者需要信息了解政府到期兑现付款承诺的情况。信用等级评估机构通过使用类似于AAA等的分类标准来评估资本市场的政府资信，他们主要关心政府的偿债能力，因此考虑政府其他支付义务的性质和程度、政府资产情况、目前和拟定的开支情况以及政府的征税能力。其他政府、国际组织和资源提供者，他们可能更需要有关特定项目的信息，这些特定项目资金他们来提供的，因而更关注与协议条件相关的合规性方面的信息以及这些项目的绩效。国际机构则对不同政府的财务报告的可比性以及信息披露的完整性感兴趣。经济和财务分析师他们主要代表其他的信息使用者分析、评价、审视财务报告信息。高级管理人员他们更容易得到较详细的内部信息，而一般目的的财务报告则可以使他们得到实体有用而总括的信息。
从理论上说，我国财务报告的使用者也应该包括以上所列7种政府财务报告的使用者：立法机关和其他权力机关；公众（包括纳税人，选举人，投票人，特殊利益团体，由政府提供和制造的货品、服务和转账划款的受惠人）；投资者和信贷者；信用等级评估机构；其他政府、国际组织和资源提供者；经济和财务分析师；高级管理人员等。但是目前的技术、困难等原因还不能满足上述使用者的信息需求，因此根据我国现在的国情，政府财务报告首先应满足核实部门监控预算执行过程的需要以及向立法机构报告受托责任（合规性）履行情况的需要，其次应该满足政府宏观经济管理的需要。
我国传统预算会计的信息使用者主要是财政部门。根据我国的实际，借鉴国际经验，我国政府会计信息使用者应该包括：立法机关，主要指全国人民代表大会及其常务委员会；人民，包括纳税人和接受服务的对象；债权人，包括国内外提供贷款的各级金融机构（比如国际货币基金组织、世界银行）、购买国债的单位或个人；各级财政部门；上级主管部门；税务部门；审计机关；计划统计部门等。这些不同的信息使用者在不同程度上需要关于政府的财务状况、收支状况和现金流量的信息、关于政府管理及是否遵守法规的信息、关于政府效率和效益的信息。
在会计理论界，会计目标也叫做财务报告目标或财务报表目标。
会计目标的研究形成了两个代表性的学派，即受托责任学派和决策有用学派。受托责任观认为，会计的目标就是向资源的提供者报告资源受托管理的情况，以历史的客观信息为主，着眼于财务会计的传统角色，不考虑资源提供者如何理解并利用这些信息去制定什么决策。决策有用观认为，会计信息系统的根本目标就是为信息的使用者提供对他们决策有用的信息，着眼于财务会计的现代角色，强调会计信息系统在提供信息时。应该考虑信息使用者可能的决策需要，信息使用者主要包括现在的和潜在的投资者、信贷者、企业管理当局和政府。简言之，受托责任学派认为会计目标就是向资源提供者报告资源受托管理情况，决策有用学派认为会计目标是向信息使用者提供决策有用的信息。
尽管财务报告目标的最早提出是针对企业的，但是财务报告目标的受托责任观、决策有用观等理论同样适用于政府会计，只是具体业务有所不同而己。
（一）政府财务报告的功能。在市场经济体制下政府具有多种职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境，培育市场体系，监督市场运行，维护平等竞争，调节社会分配，组织社会保障。控制人员增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济和社会发展目标等。政府的这些职能和它的特殊身份决定了：政府财务报告既与企业财务报告有相似的一面，也有其特殊之处。政府的主要目标是提供公共服务，并为各种社会和经济目的进行资源的再分配。政府财务报告是反映和报告政府业绩和政府公共受托责任完成情况的载体。沟通政府与人民关系的重要桥梁和纽带，也是立法机关、社会公众审核政府履行受托责任的依据。
（二）政府时务报告目标的三个层次。会计目标不是单一的，会计主体的多元性和会计主体目标的多元性决定了会计目标具有多元性。政府财务报告目标同样具有层次性。
——政府财务报告的基本目标。政府财务报告的基本目标就是检查、防范舞弊和贪污，以保护公共财政资金的安全。政府舞弊的形式多种多样且呈现不断增加的趋势，在发展中国家是一个尖锐的问题。发达国家尽管形成了行政、立法和司法三足鼎立的权利平衡和牵制的格局，但舞弊现象也时有发生，他们仍需要必要的披露程序，提高财政资金的透明度，以防止财政的违法乱纪行为。
——政府财务报告的中级目标。政府财务报告的中级目标是促进健全的财务管理。政府财务管理包括税收和其他收支、举债和还债等活动。对于一个良好的政府，这些活动都是通过预算或计划事先安排的，并通过适当的授权交易，将交易的过程和结果纪录在财务会计系统中。社会公众希望自己的政府的运营活动具有经济性、效率性和效益性。这样，政府就需要一个管理或成本会计系统，以便于确定其提供服务的成本是最小的或服务是最好的。
——政府财务报告的最高目标。政府财务报告的最高目标是帮助政府履行公共受托责任。对于政府而言，考虑利害关系者在税收和公共服务方面都没有退出权，他们只能非常间接地影响政府的税收和支出决策，财务报告中的“受托责任”较之“决策有用”更应受到重视。公共受托责任依存于三个主要代理关系的层次中：公务员对行政长官的受托责任，行政部门对立法部门的受托责任，政府对民众的受托责任。
（三）政府会计改革应努力把握政府财务报告的最高目标受托责任。受托责任是政府财务报告的最高目标，这一论点越来越受到各国的普遍认可。但是，受各国不同发展阶段等因素的影响，其政府财务报告的出发点的不同，政府财务报告的目标仍存在差异。比如，法国模式政府会计的目标是与预算和法律保持一致，监督预算的执行，向议会报告财政收支的合法性，以保证实际收支项目与预算收支相一致。德国政府会计的目标是满足立法机关的信息需求，并没有考虑社会公众和政府部门执行机构的信息需求。因此，德国政府会计是“立法导向的”，用于“财政”目的而非“管理”目的。由此看来，上述国家的政府财务报告目标都没有提到受托责任问题。而美国政府会计目标提到了受托责任。美国政府会计报告重在政府公共受托责任的履行和报告，而不是预算与实际的比较。我国的政府会计目标，按照上述三层次的划分，目前尚处于基本和中级阶段。但是，履行政府的受托责任将是我国政府财务报告目标的最高追求。
（四）政府财务报告提供的信息及其使用者。美国政府会计准则委员会第34号分门别类地定义了3大类9项财务报告的目标。三大类是：受托责任、评估营运结果、评估政府提供服务和履行现有职责的能力。为此应提供以下信息：①判断当年收入是否足以支付当年服务，包括政府向当前公民提供的服务是否把负担转嫁给未来公民为代价，以前年度积累的资源在提供当年服务中被消耗的情况，当年的收入是否用于当年的服务有余从而增加累积资源；②确认资源获取和使用是否符合预算、相关法律的规定与契约的要求；③帮助使用者评估政府服务的成本、成果以及经济性、效率和有效性；④资源和资源使用，说明所有支出的功能和目的，所有收入的来源和种类，以及收入满足支出的程度；⑤政府怎样筹措资金和满足其现金需求；⑥一年来的营运结果导致实体的境况是恶化了还是改善了；⑦实体政府状况的环境；⑧实体实物和非财务资源超过使用寿命情况；⑨揭示资源的法律和契约限制以及资源潜在损失的风险。这些信息能较好地反映政府财务报告目标的三个方面，值得借鉴。
德法模式政府会计信息的使用者主要是立法机关；英美模式的政府会计信息使用者不仅包括立法机关，也包括社会公众和其他利益相关人。
国际会计师联合会公共单位委员会在其2000年发布的《研究报告第11号——政府财务报告——会计同题与实务》提出了7种政府财务报告的使用者；立法机关和其他权力机关；公众（包括纳税人，选举人，投票人，特殊利益团体，由政府提供和制造的货品、服务和转账划款的受惠人）；投资者和信贷者；信用等级评估机构；其他政府、国际组织和资源提供者：经济和财务分析师；高级管理人员等。具体来说，立法机关和其他权力机关他们批准对政府和政府实体的授权，以此来管理公共财务和资源。他们可能需要用财务报告来评估政府资源情况、合规性、财务状况和财务绩效。纳税人被要求向政府提供资源，他们对政府如何使用资源关注，他们对政府是否打算通过征税来为服务与商品筹资感兴趣。政府证券的投资者和其他信贷者需要信息了解政府到期兑现付款承诺的情况。信用等级评估机构通过使用类似于AAA等的分类标准来评估资本市场的政府资信，他们主要关心政府的偿债能力，因此考虑政府其他支付义务的性质和程度、政府资产情况、目前和拟定的开支情况以及政府的征税能力。其他政府、国际组织和资源提供者，他们可能更需要有关特定项目的信息，这些特定项目资金他们来提供的，因而更关注与协议条件相关的合规性方面的信息以及这些项目的绩效。国际机构则对不同政府的财务报告的可比性以及信息披露的完整性感兴趣。经济和财务分析师他们主要代表其他的信息使用者分析、评价、审视财务报告信息。高级管理人员他们更容易得到较详细的内部信息，而一般目的的财务报告则可以使他们得到实体有用而总括的信息。
从理论上说，我国财务报告的使用者也应该包括以上所列7种政府财务报告的使用者：立法机关和其他权力机关；公众（包括纳税人，选举人，投票人，特殊利益团体，由政府提供和制造的货品、服务和转账划款的受惠人）；投资者和信贷者；信用等级评估机构；其他政府、国际组织和资源提供者；经济和财务分析师；高级管理人员等。但是目前的技术、困难等原因还不能满足上述使用者的信息需求，因此根据我国现在的国情，政府财务报告首先应满足核实部门监控预算执行过程的需要以及向立法机构报告受托责任（合规性）履行情况的需要，其次应该满足政府宏观经济管理的需要。
我国传统预算会计的信息使用者主要是财政部门。根据我国的实际，借鉴国际经验，我国政府会计信息使用者应该包括：立法机关，主要指全国人民代表大会及其常务委员会；人民，包括纳税人和接受服务的对象；债权人，包括国内外提供贷款的各级金融机构（比如国际货币基金组织、世界银行）、购买国债的单位或个人；各级财政部门；上级主管部门；税务部门；审计机关；计划统计部门等。这些不同的信息使用者在不同程度上需要关于政府的财务状况、收支状况和现金流量的信息、关于政府管理及是否遵守法规的信息、关于政府效率和效益的信息。
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