国内各地行政单位国有资产管理模式分析
出处：论文网
时间：2007-02-20
四、广西南宁市的做法
广西南宁市的主要做法是成立南宁威宁资产经营有限责任公司（威宁公司），将行政事业单位各自占有、使用的国有资产产权通过市政府、市国资委授权，变更至威宁公司名下，由威宁公司代表市政府拥有国有资产的产权，实行统一管理、统一经营，把行政事业性国有资产从非经营性资产转化为经营性资产。主要措施是：
一是将各行政事业单位国有资产产权转移到威宁公司统一管理运营。2002年4月1日，南宁市委、市政府宣布暂停行政事业单位从事国有资产经营活动，由威宁资产经营有限责任公司统一接收、管理、经营市本级行政事业性国有资产，威宁公司负责上缴国有资产收益，其他任何部门、单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。南宁市财政部门派人参加各单位与威宁公司移交国有资产和经济实体的活动并进行监督。
二是将非经营性国有资产转变为经营性国有资产。南宁市改革了行政事业单位无偿占有和使用办公用房的模式，逐步建立办公用房租赁制度；由各行政事业单位的非经营性国有资产转变为威宁公司的经营性国有资产，政府将各单位与威宁公司之间的关系定位为租赁关系。
三是构建融资平台，实行资本运营。行政事业性国有资产产权变更后，资产已全部变更到威宁公司名下，威宁公司采取了重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等市场化运作方式，进行资本运营，还为政府投融资提供了平台。
四是调剂使用办公用房，统一公务员岗位津贴发放。由于城市规划和基础设施建设的需要，一些行政事业单位面临拆迁，威宁公司对接收的办公大楼调剂使用。各行政事业单位国有资产产权划转威宁公司后，切断了各单位乱发补贴的经济来源，从2003年 3月起，凡已移交资产的单位，市财政按月统一发放岗位津贴补助。对事业单位，由单位在核定的工资总额内自主决定分配形式，搞活内部分配。
南宁市体制改革的成效主要体现为：
一是产权转移顺利完成。威宁公司于2002年4月下旬开始分三批对南宁市行政事业单位国有资产开展接收工作，首批包括市委、市政府等“四大班子”在内的重要部委办局，主要是考虑可以充分利用其示范效应，在“四大班子”等部门的带头示范作用下，其他单位的资产移交、接收工作相对来说就会较容易开展。
二是配置资源优化。市公安局、市交警四大队、市妇联、统战部、市社会文化管理办等12个单位的办公用房因城市建设被拆迁后，都由威宁公司通过调剂予以解决了。调剂总面积达到1.63万平方米，每年为市财政节约经费160多万元，实现了集约经营、优化配置行政事业办公资源的良好开局。
三是提供大量融资担保。威宁公司通过近两年的运作，威宁公司为南宁市“136”城市建设项目累计提供融资担保7.4亿元，公司也直接融资3000万元，用于“大学路”等城市道路改扩建。
五、各地改革做法的比较分析
（一）各地做法的差异性分析
1.管理体制的差异
对于行政事业单位国有资产的管理体制，虽然都是以财政部门做主导，但也存在一定差别。大部分地方是由财政部门直接作为行政事业单位国有资产的主管部门，资产管理专门机构隶属于财政局，安达市、安康市、南海区采取的都是这种做法。安达市的资产运营公司隶属于财政局，在财政局的领导下集中管理、市场化运营行政事业单位国有资产。安康市的国产局挂靠财政局，国产局的局长由财政局副局长兼任，受财政局领导。南海区的公建物业公司也在财政局的直接领导下。个别地方采取的则是，在财政主导下，由国资部门作为主管部门，资产管理公司是国资委下属机构，受国资委的委托对行政事业单位国有资产进行统一经营管理。财政部门负责对其进行监督，以及进行资产预算管理和资产收益管理，南宁市采取的就是这种方式。
2.资本化运营范围的差异
各地做法的另一个明显差异就是进入市场化运营的资产范围不同。主要有两种类型：一种是以全部行政事业单位国有资产参与市场化经营，既包括经营性资产，又包括非经营性资产，如南宁市将所有行政事业单位国有资产都作为资产运作的对象，是完全市场化的运营方式。另一种，只以行政事业单位的经营性资产或闲置资产作为市场化运作的资本投入，参与运营和城市建设，非经营性资产（如政府办公大楼）不参与资本化运营，不作为融资担保或贷款抵押，如安达市、安康市和南海区。
3.使用管理方式的差异
行政事业单位国有资产使用管理方式主要有两种。一种是授权拨付式，即财政部门按统一标准、统一调配资产以满足各使用部门的需要，使用部门不需要为此付费，相当于财政直接拨付使用。安达市、安康市、南海区等地采取的就是这种方式。另外一种是付费式，即各使用部门须用本部门的预算资金向资产管理机构支付租金。南宁的行政事业单位对于本单位使用的资产尤其是房产要按照使用面积支付租金，租金的预算体现在各单位年度预算之内，而房产购置的预算则体现在威宁资产管理公司的预算中。
（二）各地做法的共性分析
尽管各地的做法中，管理体制、资产范围、管理方式有所不同，但仔细分析，各地的做法有很大的共性。
1．以财政部门为主导，从改革体制入手
各地做法的一个明显特点就是都把体制改革作为突破口，从改革国有资产管理体制入手，明确职责，加强管理。而各地确定的体制，大部分也是采取了财政部门为主导的形式。安达市在财政局内部设立了国资办，作为行政事业单位国有资产监督管理的办事机构。安康市非经营性国有资产管理局则挂靠财政局，并由财政局副局长兼任局长。南海区在财政局成立了资产管理科，并授权公建物业管理有限公司负责具体的管理事务。南宁市的威宁公司虽然隶属于国资部门，但也没有离开财政部门的配合和支持。在南宁市行政事业单位国有资产管理改革过程中，对于不配合的单位，财政局采取了停止或暂缓拨付单位预算经费的办法配合改革，财政局还派财务总监进驻威宁公司对其资金流动、财务状况进行监管，威宁公司的利润全部统一上交到财政部门。
2．专门机构负责，产权集中管理
各地改革探索的共同特点是，都成立了专门的国有资产管理机构。安康市成立了国产局，南海区成立了财政局资产管理科和公建物业公司，安达成立了财政局国资办和安达公司，南宁成立了威宁公司，这些地方的做法都是机构、编制、职能、人员四到位，资产管理公司都具有公司法人的资格。
安达市、安康市、南海区以及南宁市，都是由资产管理机构集中统一管理行政事业单位国有资产，将行政事业单位国有资产所有权进行产权变更，收归指定部门或公司统一配置、统一调配、统一处置。任何行政事业单位不再拥有原有资产的产权，如要使用房产或其他资产，必须向资产管理机构申请，经资产管理机构审批并办理手续后方可使用。
3．配置有据可依，处置公开规范
对配置和处置环节进行规范化操作是各地改革的另一个共同特点。安康市在资产配置环节建立了行政事业单位国有资产占用编制制度和资产购置预算制度。市国产部门每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额，按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案，经同级政府和人大批准后实施政府集中采购。安达市则明确规定了资产处置程序：由资本运营公司对拟出售的资产拟定出售方案并报国资办；财政局国资办对拟出售资产的使用方向、历史遗留问题等因素进行确认；然后由资本运营公司委托有资质的评估机构对拟出售的资产予以评估；评估后，财政局国资办对拟出售资产的工作方案报请市政府批准；市政府批准后，由资本运营公司委托有资质的拍卖行依法公开拍卖；公开拍卖成交后，由售购双方签订合同，无争议后分别到土地、房产等有关部门办理产权转移手续。安康市在资产处置中也采取了严格程序、规范运作、中介评估、公开拍卖的形式。南海区在资产处置环节实行了“阳光化”管理，也是采取了公开拍卖的形式。
4．建立调剂制度，均等配置资源
在改革之前，普遍存在部门之间占有资产不均的现象。有的单位占用办公用房过多以致资产闲置或对外出租，而有的单位办公条件很差，办公用房人均面积达不到标准，办公设备陈旧满足不了办公的需要。因资产占用量的差异，各单位自主创收的能力也不同，因而导致部门之间有“冷”和“热”的区分，公务员的收入之间也存在明显差异。改革后，通过产权集中管理和调剂，大大消除了部门差别，财政资源配置趋向均等化。
5．资产统一运营，收益集中管理
各地对转为经营性的行政事业单位国有资产，都采取了统一运营，收益集中管理的方法。安达市注册设立了具有独立法人资格的安达市国有资本投资运营有限责任公司，负责对收拢资产进行统一置换、拍卖、转让、租赁等，并为城市基础设施建设、教育等公益项目提供融资服务。安康市通过统一管理和整合配置，将各种形式的国有资产收入全部纳入行政事业单位国有资产收入专户管理，专项用于建设相对集中的办公区域，改善党政机关办公条件。南海区则通过财政局管理的公建物业管理有限公司统一对一些特殊性质的政府资产，如暂时未用的土地，采取抵押等方式在风险可控的前提下进行资本运营，为城市建设融资。
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