论高校绩效预算制度供给与需求
出处：论文网
时间：2007-02-22
【摘要】本文从高校“非营利的准政府组织”角度分析了绩效预算制度的供给与需求,指出了高校绩效预算制度供求的内在矛盾和由此引发的制度供给结构性失调和制度有效需求不足,并进一步研究了矛盾协调机制和制度供给基本途径。
现代经济学与公共管理学认为,一个典型意义的社会应由政府组织、企业和非营利组织三类社会组织所构成。我国普通高等学校属于“事业单位”,具有“非营利性”,但不满足西方非营利组织“民间性”和“志愿性”的核心特征,相当于准政府组织。本文正是以高校“非营利的准政府组织”特征为出发点来研究绩效预算制度供给与需求。
一、绩效预算与高校绩效预算管理模式
绩效预算是美国在1949年首次提出的,将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,即干多少事拨多少钱。随后相继出现了 “项目预算”、“项目-计划-预算”以及零基预算等方法。二十世纪九十年代以来,OECD国家推行“绩效基础预算”,又称为新绩效预算。它更强调结果导向和支出责任,其核心做法是根据活动结果来进行资源的分配。绩效预算已成为各国预算改革的重要参考与发展方向,我国也已引入绩效预算理念。“绩效预算是要阐述和明确请求拨款所要达到的目标,为实现这些目标而设定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作情况”(财政部办公厅编《以“三个代表”主要思想为指导逐步推行公共财政框架》)。
高校绩效预算管理模式是以绩效预算相关理论为基础,结合高校管理实际情况而提出的。高校绩效预算管理模式强调效益为宗旨,财随事走,事因财定。以目标管理和部门预算为支柱,畅通的信息传导与反馈渠道为保障,协调发展的内生制度与外生制度为条件,构建起效益分析框架和绩效预算管理运行模式。校内部门提出部门项目建设目标和预算规划;财务部门形成部门约束性预算,按照项目管理要求进行预算控制和调整,并根据项目绩效评估和部门预算执行情况考核、奖惩。该模式能促使资源配置机制转变,实现“目标-投入-产出-效果-新目标”的良性循环,促进高校教育服务能力得到保全和提升。
二、高校绩效预算制度需求分析
我国高等教育经费投入持续增长,筹资渠道呈多元化的趋势。庞大的预算支出的合理性、效益性及校内各单位预算收支的经济责任,引起广泛关注和高度重视。近年来财政和教育主管部门也开始启动了“绩效预算”制度创新进程。
(一)制度创新收益
1.资金节约。高校绩效预算制度创新的基本出发点是解决“高等教育资源匮乏与浪费并存”问题,其基本收益是高等教育资源节约。高等教育服务再生产的资金循环过程表明,高校预算内外资金通过各种支出科目最终归集到办学成本中。项目管理注重“投入-产出”阶段的效率问题,提倡成本核算,能有效地降低政府提供公共产品的成本。目标管理强调“产出-效果”阶段的有效性问题,要求绩(目标)-预算-效果(结果)之间有高相关性,能促使部门科学决策,使资金使用效益提高。这两个环节客观上均能促进资金节约。
2.教学质量提高。绩效预算引入了项目竞争和资源效益配置机制。学校战略目标具体化为专项事业发展规划和部门发展目标,目标管理以项目为依托,部门预算以项目为基点,从而形成“项目为载体、效益为标准”的教育资源配置机制。部门财力分配转变为项目竞争,项目建设质量和项目成效成为项目争胜的关键。高质量项目集合必然会提升高校教育教学能力,促进学校教学质量持续提高。
3.教育科研服务能力保全。高校主要任务是提供教育科研服务,高校财务管理的生产性功能使教育科研服务简单再生产和扩大再生产得以实现。而生产性功能的核心就是绩与效的高度统一,使高校发展进入“低投入-高产出-高服务能力-高收入-高投入”的良性循环,实现教育科研服务能力保全的目标。
4.高校管理体系创新及责权利整合。首先,绩效预算按照企业化经营模式,建立起“公共品-公共品成本-预算”的模式,从管人转向管事、从收支核算到成本核算,以权责发生制为基础建立高等教育科研服务成本核算制度。其次,绩效预算要求重塑学校和部门之间权利分享模式。就整个权力共享矩阵而言,学校与部门之间权力划分不再是层级式分割。在目标管理中,学校占主导地位,但目标越具体,部门的权力越大。在部门预算的编制中,部门占主导地位,而学校依然保持着足够的宏观调控权。再次,绩效评价取代了传统的业绩考核,赋予了绩效预算民主化的功能。可见,绩效预算是整个高校管理理念的一次革命,它必然会推进高校管理体系创新。
(二)制度需求主体及创新收益分享
绩效预算制度的需求主体包括管理层、运作层和追随层。从新型高等教育基本关系图中可以看出,国家及其职能部门,如财政主管部门、教育主管部门是管理层制度需求主体,其主要目的是决定财政资金投入方向、规模和效益。高校管理者是操作层制度需求主体,其主要目的是通过责权利的合理安排促进资源优化配置。学生(家长)、高校教职工、高校其他相关利益者等是追随层制度需求主体,他们主要是期盼新制度能带来高效率、高质量和高收益。在创新收益分享中,不同主体关注不同方面的利益。
对于资金节约,一般情况下财政部门最为关注。但如果采取生均综合定额或基数加增长模式,财政部门主要考虑财政资金的初始分配,即根据财政供给能力核定经费、包干使用。加上监督意愿、监督技术和监督力量的限制,财政部门往往不管资金的具体使用及使用效果。单位预算批复后,高校作为自主办学主体,是教育资源实际支配者,也成了资金节约的最大收益者。
对于教学质量提高,教育主管部门和高校管理者尤为关注,如教育部近年来开展的教育质量评估。而实际上学生、家长和社会是高质量教育服务的需求者和真正受益者。如学分制改革后,按照学分差别定价机制,即以教育服务质量决定校内教育资源配置,以教育服务质量决定学分价格,可能会出现“低成本-高质量-高价格-高回报-高投入-高质量”的持续发展势头;或者让学生享受“低投入(低成本)-高质量-低价格”带来的质优价廉。
对于教育和科研服务能力保全,高校管理者应该是最为关切。但是,即使出现不能保全的情况,只要不倒闭(普通高等学校倒闭的可能性毕竟很小),高校管理者和其他既得利益者就不会受到太大的影响。最大的受害者是学生、普通教职员工。学生可能面临低质量的服务和难就业的困境;教职员工可能面临低收入、低社会地位、艰难的教学科研环境,甚至重新选择学校和岗位的危险。
对于高校管理体系创新及责权利整合,因为主要涉及高校内部权力和利益调整,受影响最大的是高校管理层。但最终受益者是学生、教职员工、社会和国家。
三、绩效预算制度供给分析
(一)制度供给主体及供给方式
高校绩效预算制度供给主体包括正式主体和非正式主体。制度供给的正式主体只能是财政、教育主管部门和高校管理者。他们的区别在于该制度适用范围是全国性、地方性或个体性。正式主体往往采取从上至下的供给方式,具有强制性、权威性和及时性。非正式主体主要是指非政府组织(学术或社会团体)、高校内部自发性创新个体或群体等,往往担当制度创新的发现者、传播者和推动者。他们对绩效预算制度的供给常常是局部、零散、缓慢和非强制性的,可能会从下至上引起制度演变。
(二)供给主体的供给意愿、能力及供给成本分担
正式主体站在提高资金使用效益,发展国家高等教育事业,更好地服务于人民和社会的立场,有强烈的供给意愿。而且它掌握着组织和调动国家、部门和社会力量的权力,因而具有较强的供给能力。另外,高校绩效预算制度创新涉及财政管理和监督体系、高校管理体系、新型高等教育关系的塑造和完善,成本很高,非正式主体也难以承担。因此,理论上说,没有正式主体的主导,该制度难以供给和施行。
现代经济学与公共管理学认为,一个典型意义的社会应由政府组织、企业和非营利组织三类社会组织所构成。我国普通高等学校属于“事业单位”,具有“非营利性”,但不满足西方非营利组织“民间性”和“志愿性”的核心特征,相当于准政府组织。本文正是以高校“非营利的准政府组织”特征为出发点来研究绩效预算制度供给与需求。
一、绩效预算与高校绩效预算管理模式
绩效预算是美国在1949年首次提出的,将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,即干多少事拨多少钱。随后相继出现了 “项目预算”、“项目-计划-预算”以及零基预算等方法。二十世纪九十年代以来,OECD国家推行“绩效基础预算”,又称为新绩效预算。它更强调结果导向和支出责任,其核心做法是根据活动结果来进行资源的分配。绩效预算已成为各国预算改革的重要参考与发展方向,我国也已引入绩效预算理念。“绩效预算是要阐述和明确请求拨款所要达到的目标,为实现这些目标而设定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作情况”(财政部办公厅编《以“三个代表”主要思想为指导逐步推行公共财政框架》)。
高校绩效预算管理模式是以绩效预算相关理论为基础,结合高校管理实际情况而提出的。高校绩效预算管理模式强调效益为宗旨,财随事走,事因财定。以目标管理和部门预算为支柱,畅通的信息传导与反馈渠道为保障,协调发展的内生制度与外生制度为条件,构建起效益分析框架和绩效预算管理运行模式。校内部门提出部门项目建设目标和预算规划;财务部门形成部门约束性预算,按照项目管理要求进行预算控制和调整,并根据项目绩效评估和部门预算执行情况考核、奖惩。该模式能促使资源配置机制转变,实现“目标-投入-产出-效果-新目标”的良性循环,促进高校教育服务能力得到保全和提升。
二、高校绩效预算制度需求分析
我国高等教育经费投入持续增长,筹资渠道呈多元化的趋势。庞大的预算支出的合理性、效益性及校内各单位预算收支的经济责任,引起广泛关注和高度重视。近年来财政和教育主管部门也开始启动了“绩效预算”制度创新进程。
(一)制度创新收益
1.资金节约。高校绩效预算制度创新的基本出发点是解决“高等教育资源匮乏与浪费并存”问题,其基本收益是高等教育资源节约。高等教育服务再生产的资金循环过程表明,高校预算内外资金通过各种支出科目最终归集到办学成本中。项目管理注重“投入-产出”阶段的效率问题,提倡成本核算,能有效地降低政府提供公共产品的成本。目标管理强调“产出-效果”阶段的有效性问题,要求绩(目标)-预算-效果(结果)之间有高相关性,能促使部门科学决策,使资金使用效益提高。这两个环节客观上均能促进资金节约。
2.教学质量提高。绩效预算引入了项目竞争和资源效益配置机制。学校战略目标具体化为专项事业发展规划和部门发展目标,目标管理以项目为依托,部门预算以项目为基点,从而形成“项目为载体、效益为标准”的教育资源配置机制。部门财力分配转变为项目竞争,项目建设质量和项目成效成为项目争胜的关键。高质量项目集合必然会提升高校教育教学能力,促进学校教学质量持续提高。
3.教育科研服务能力保全。高校主要任务是提供教育科研服务,高校财务管理的生产性功能使教育科研服务简单再生产和扩大再生产得以实现。而生产性功能的核心就是绩与效的高度统一,使高校发展进入“低投入-高产出-高服务能力-高收入-高投入”的良性循环,实现教育科研服务能力保全的目标。
4.高校管理体系创新及责权利整合。首先,绩效预算按照企业化经营模式,建立起“公共品-公共品成本-预算”的模式,从管人转向管事、从收支核算到成本核算,以权责发生制为基础建立高等教育科研服务成本核算制度。其次,绩效预算要求重塑学校和部门之间权利分享模式。就整个权力共享矩阵而言,学校与部门之间权力划分不再是层级式分割。在目标管理中,学校占主导地位,但目标越具体,部门的权力越大。在部门预算的编制中,部门占主导地位,而学校依然保持着足够的宏观调控权。再次,绩效评价取代了传统的业绩考核,赋予了绩效预算民主化的功能。可见,绩效预算是整个高校管理理念的一次革命,它必然会推进高校管理体系创新。
(二)制度需求主体及创新收益分享
绩效预算制度的需求主体包括管理层、运作层和追随层。从新型高等教育基本关系图中可以看出,国家及其职能部门,如财政主管部门、教育主管部门是管理层制度需求主体,其主要目的是决定财政资金投入方向、规模和效益。高校管理者是操作层制度需求主体,其主要目的是通过责权利的合理安排促进资源优化配置。学生(家长)、高校教职工、高校其他相关利益者等是追随层制度需求主体,他们主要是期盼新制度能带来高效率、高质量和高收益。在创新收益分享中,不同主体关注不同方面的利益。
对于资金节约,一般情况下财政部门最为关注。但如果采取生均综合定额或基数加增长模式,财政部门主要考虑财政资金的初始分配,即根据财政供给能力核定经费、包干使用。加上监督意愿、监督技术和监督力量的限制,财政部门往往不管资金的具体使用及使用效果。单位预算批复后,高校作为自主办学主体,是教育资源实际支配者,也成了资金节约的最大收益者。
对于教学质量提高,教育主管部门和高校管理者尤为关注,如教育部近年来开展的教育质量评估。而实际上学生、家长和社会是高质量教育服务的需求者和真正受益者。如学分制改革后,按照学分差别定价机制,即以教育服务质量决定校内教育资源配置,以教育服务质量决定学分价格,可能会出现“低成本-高质量-高价格-高回报-高投入-高质量”的持续发展势头;或者让学生享受“低投入(低成本)-高质量-低价格”带来的质优价廉。
对于教育和科研服务能力保全,高校管理者应该是最为关切。但是,即使出现不能保全的情况,只要不倒闭(普通高等学校倒闭的可能性毕竟很小),高校管理者和其他既得利益者就不会受到太大的影响。最大的受害者是学生、普通教职员工。学生可能面临低质量的服务和难就业的困境;教职员工可能面临低收入、低社会地位、艰难的教学科研环境,甚至重新选择学校和岗位的危险。
对于高校管理体系创新及责权利整合,因为主要涉及高校内部权力和利益调整,受影响最大的是高校管理层。但最终受益者是学生、教职员工、社会和国家。
三、绩效预算制度供给分析
(一)制度供给主体及供给方式
高校绩效预算制度供给主体包括正式主体和非正式主体。制度供给的正式主体只能是财政、教育主管部门和高校管理者。他们的区别在于该制度适用范围是全国性、地方性或个体性。正式主体往往采取从上至下的供给方式,具有强制性、权威性和及时性。非正式主体主要是指非政府组织(学术或社会团体)、高校内部自发性创新个体或群体等,往往担当制度创新的发现者、传播者和推动者。他们对绩效预算制度的供给常常是局部、零散、缓慢和非强制性的,可能会从下至上引起制度演变。
(二)供给主体的供给意愿、能力及供给成本分担
正式主体站在提高资金使用效益,发展国家高等教育事业,更好地服务于人民和社会的立场,有强烈的供给意愿。而且它掌握着组织和调动国家、部门和社会力量的权力,因而具有较强的供给能力。另外,高校绩效预算制度创新涉及财政管理和监督体系、高校管理体系、新型高等教育关系的塑造和完善,成本很高,非正式主体也难以承担。因此,理论上说,没有正式主体的主导,该制度难以供给和施行。
