论高校绩效预算制度供给与需求
出处：论文网
时间：2007-02-22
在正式主体中,高校管理者处于关键地位。由于行业不同、同一行业中个体差异很大,与其他制度供给类似,绩效预算制度供给主体也往往需要分工。实践中,财政部和省级财政部门已经提出了一些绩效预算管理的要求和原则,他们都要求更下级的管理部门提出具体方案。因为高校管理者具有信息优势和直接利益驱动,并扮演制度实行者和供给者双重角色,能在制度的实行中充实供给内容,调整供给方式、步骤和速度,能最终决定制度创新成败和效益大小。而且在上层供给主体缺位的情况下,它具备独立供给的能力。
非正式主体在制度供给中的地位很特殊。一方面,他们供给意愿可能很强,但供给能力单薄。学术研讨或个体创新会唤起正式主体的制度供给意识,在制度供给过程中也能提出很有价值的建议和意见,但他们不具备独立供给能力。另一方面,他们主要会对制度供给起推动作用,但由于非正式主体在供给中不可避免地存在某种程度的片面、无序甚至混乱。同时,非正式主体在制度供给成本的承担上具有间接性,其设计的方案可能会忽视或低估制度供给的困难和成本。这些可能成为制度供给的阻力。
四、制度供求矛盾与协调
高校绩效预算制度创新过程中,制度供给是瓶颈。供给与需求的内在矛盾延缓了制度供给。
(一)制度供求矛盾分析
高校绩效预算制度供求矛盾主要表现在三个方面。
1.供给主体与需求主体之间存在不对等现象。如学生、高校教职工、高校其他相关利益者是制度需求主体,而一般情况下,他们很难成为制度供给主体,或者处于弱供给地位。相反,财政主管部门、教育主管部门和高校管理者,他们处于强供给地位,但由于种种原因,其对制度需求往往并不强烈。对于非政府组织,可能成为制度供给主体,但与制度需求没有直接联系。
2.供给成本与创新收益不一致。供给成本包括制度创新成本和制度运作成本,制度创新收益包括制度创新成果和制度运作收益。制度供给的正式主体无疑承担制度运作成本,但收益往往是国家、社会和高校师生。另外,制度运作成本是不确定的,每个高校差异很大,一旦制度运作成本高昂,制度创新风险会很大,这会导致高校管理者个体成本与收益的极不均衡。对制度供给的非正式主体而言,主要承担制度创新成本,但其在创新成果和运作收益上分享甚微。
3.制度供给主体的供给能力与供给意愿不一致。如非政府组织和高校内部创新个体,是强供给意愿、弱供给能力。高校管理者,他们代表学校,但同时又有自己的利益关注点,即使有很强的供给能力,出现与自己利益不一致时,可能会延迟制度供给甚至阻碍供给。上级主管部门在财政拨款占学校总经费比例不高或者财政拨款与项目竞争无关时,其供给意愿也不会很高。
(二)制度供求矛盾协调与制度供给路径
1.绩效预算制度供求矛盾一是导致制度供给结构性失调。非正式主体零散的、低水平的、重复或雷同的制度供给越来越多,正式主体局部的、原则性的一般性制度创新已开始出现,但制度供给仍然处于经验介绍、模型认知、初步摸索阶段,各主体远未达成共识、形成合力,更不必说系统、成熟的制度供给了。二是导致制度有效需求不足。表现在有强烈制度需求的学生、家长、社会和教职员工因为预算管理专门知识缺乏而供给能力弱,或者因为预算管理民主化、法制化进程滞后而难以参与制度供给;有制度供给职责和供给能力的国家主管部门和高校管理者又因为创新的高成本和高风险与部门利益、官员利益不匹配而无供给意愿。
2.要解决上述问题,必须建立制度供求矛盾协调机制。该机制的主要内容和近期目标是:在资源优化配置与高校持续发展的创新目标下,加快高校预算管理法制化和民主化进程,以制度供给正式主体为主导,激励非正式主体创新并借鉴其成果,合理安排创新层次和成本分担,形成制度创新协力群体,促进高校绩效预算制度创新尽快进入方案设计和试点改革阶段。
3.制度供给的基本路径。完全意义上的西方新绩效预算管理理念在我国高校管理中适用还有相当长的路要走。我们只有充分肯定历年来高校预算管理改革成果并以此为基础和依托,坚持“效率优先、结果导向”原则,总体安排,分步推进。首先,国家主管部门必须在政策导向、学术交流、技术引进、信息管理、软件开发等方面继续发挥主导作用;其次,高校管理者应该利用其基层创新主体的信息优势,形成共识、积极试点、强力推行,在实践中不断改善制度运行环境和制度供给的深层次开发;再次,广泛汲取群众和社会创新成果,教育和培训制度需求主体,使非正式供给主体有机会和能力参与绩效预算制度的供给过程。
