建立和完善我国森林生态效益的补偿制度
摘要：森林资源是陆地生态系统的主体，森林不仅具有重要的经济效益，而且具有重要的环境生态效益。森林资源的建设和保护陷入了资金不足的困境，为了保证我国经济发展和环境保护的协调发展，根据我国的现实情况，制定一部《森林生态补偿法》，在全国范围内实施森生态效益补偿制度的时机已经成熟。本文就建立和完善我国的森林生态效益补偿制度作了初步分析。
关键词：森林资源 生态效益 补偿制度 《森林生态补偿法》
一、引言
目前我国生态环境日益恶化。主要表现为：水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水早灾害严重。森林是陆地生态系统的主体，具有调节气候、防风固沙、涵养水源、保护生物多样性等多种生态功能，森林的兴衰与生态环境的好坏密切相关。
根据第五次全国森林资源清查资料，我国现有林业用地面积26329.47万公顷，森林面积15894.09万公顷，活立木总蓄积量124.88亿万立方米，森林蓄积量112.67亿立方米，森林覆盖率为16.55%，相当于世界平均水平的61%，比世界平均水平低10.48个百分点；全国人均占有森林面积为0.128公顷，相当于世界人均面积的1/5；人均蓄积量为9.048立方米，只有世界人均蓄积量72立方米的1/8。我国森林资源状况和森林环境问题不容乐观。
虽然从1998年起我国就开始实施天然林保护工程，并在“九五”《全国生态环境建设规划》中提出：①2010年全国森林覆盖率达19%，达到遏制全国生态环境恶化的势头；②2030年全国森林覆盖率达24%以上，力争使全国生态环境明显改观；③2050年全国宜林地全部绿化，森林覆盖率达到并稳定在26%以上。但是我国森林资源的建设和保护面临着现实的困难：森林建设和保护缺乏资金。因此，资金问题也就成为解决森林问题的关键。为此，急需建立和完善我国森林生态效益补偿制度，创造可持续的森林生态系统，实现环境、经济和社会的协调发展。
二、我国森林生态效益补偿制度的现状
森林除了具有经济效益外，还具有以下生态效益：美化环境、防风固沙、涵养水源以及保护生物多样性、国防、科研、教育等，这些目前是不能通过有形市场交换的，也不能给生产经营者带来收益，森林的这种外在经济性得不到应有的补偿使森林的建设和保护丧失了经济动力，不利于森林资源的利用和保护。
我国从20世纪90年代中期实施了森林分类经营改革试点，将森林分为商品林和公益林以不同的经营思想进行运作。建立森林生态效益补偿制度既是森林分类经营的核心，也是无偿使用森林生态效益转向有偿使用森林生态效益转变的关键。森林生态效益的经济补偿问题实质上是对生态产品给予定价的问题，目的在于把生态效益的外部性内部化。
虽然我国的森林生态效益补偿制度还处在研究、审定、个别实施的初步阶段，国家尚
未出台正式的《森林生态补偿法》，但有关森林生态效益的经济补偿问题在国家的相关政策中已有所体现。（见表1）
（表1）
时间 颁布机关 政策名称 主要内容
1992 国务院批准国家体改委文件 关于1992年经济体制改革要点的通知 要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用
1992 中共中央办公厅、国务院办公厅转发外交部、国家环保局文件 关于出席联合国环境与发展大会情况及有关对策的报告 按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究
1993 国务院 关于进一步加强造林绿化的通知 要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收森林生态补偿费制度
1994 国务院第16次常务会议 中国21世纪人口、环境与发展白皮书 建立森林生态效益补偿费使用制度，实行森林资源开发补偿收费
1995 林业部 《中国21世纪议程——林业行动计划》 应本着“使用者付费”的经济原则，建立完善的森林资源补偿机制和相应的经济政策体系
1996 中共中央、国务院 关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施 按照分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展
1997 中共中央、国务院 《关于1997年农业和农村工作的意见》 县和县以上各级地方政府要尽快建立水利建设基金。森林生态效益补偿基金也要抓紧研究，尽快建立起来
1998 九届全国人大常委会 《中华人民共和国森林法》 国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用，具体办法由国务院规定
2000 国务院办公厅 关于森林生态效益补偿基金问题的意见 建立森林生态效益补偿基金，对于改善我国生态环境，实现可持续发展战略具有重要作用
2001 财政部 财政部财农[2001]5号文件 同意设立森林生态效益补助基金，主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林（统称生态公益林）的保护和管理
三、建立和完善森林生态效益补偿制度的条件分折
1、我国国民经济持续增长．居民收入逐步提高，使建立补偿制度成为可能
改革开放以来，我国国民经济增长较快。1995年国民生产总值达到57650亿元。提前五年实现了国民生产总值比1980年翻两番的战略目标。20世纪90年代以来，我国的经济发展速度一直保持在7~8%左右，成为世界经济发展的一个亮点。我国加入WTO以后，为经济发展打开了国际市场，国民经济实力不断增强。这为国家建立森林生态效益补偿制度提供了物质条件。
同时，随着我国经济的发展，人们生活水平普遍提高，在物质需求得到满足之后，人们提出了更高的精神需求。当前我国的旅游业不断升温，特别是生态旅游得到人们的青睐就是例证。另外，居民的环境意识增强，更多的人愿意承担生态环境建设费用。
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