公办中小学办学体制改革问题的探讨
2．适龄儿童、青少年的权益保障问题
部分办学体制改革学校没有正确地把握改革方向，没有真正在转变体制与机制上下工夫，只是把筹集办学资金作为改革的唯一目的，损害了适龄儿童、青少年接受义务教育的权益。比如，有的地方在实施“产权转让”时，出资方依靠融资手段购买学校，然后通过高收费或收取赞助费逐步偿还购校款。这种做法使原来的义务教育变成了“高收费教育”，加之有的新建学校远离市中心区，不仅适龄儿童、青少年“就近入学”、“免收学费”的权益得不到保障，也违反了教育布局结构调整的基本原则。
3．学校之间的公平竞争、均衡发展问题
公平竞争是市场经济的基本法则，而今天的绝大部分办学体制改革学校，同时占有公办与民办两方面的优势，它们既可获得政府的实物和财政资助，又可向学生收取不菲的费用，成了学校系统中的一个“特权”阶层。一方面，它们的办学起点比较高，与从零起步的一般民办学校之间形成明显的不公平竞争；另一方面，它们所拥有的收费权利，使其他经费普遍短缺的公办学校失去了平等竞争的基础。
4．国有教育资产管理问题
由于公办中小学产权转让行为缺乏科学的评估标准和相应的法律约束，操作的随意性很大，实际上造成了国有教育资产特别是无形资产的流失。尽管目前大部分办学体制改革学校采取的是“产权不变，按民办机制运行”的改革模式，但改革毕竟导致了学校资产的多元化，如果对政府投入的土地校舍、设施设备等国有资产不进行必要的清产核资，不履行必要的登记手续，或者对国有教育资产的登记和评估不规范，都有可能造成对国有教育资产的直接损害。另外，政府对办学体制改革学校除了逐步停拨教育经费之外，如果不能获得因承办者办学所造成的国有教育资产折旧与损耗补偿，实际也造成对国有教育资产的隐性损害。
教育资产中的非国有部分对利润和效益的追求，将使得这部分教育资产的管理遭遇非常大的挑战。否定这部分教育投资者对这种利润和效益的追求是不现实的。同时，根据教育需求的变化，这部分教育资产的转移与退出也是非常灵活的，如果管理不当，必然对教育发展产生不良的影响。
5．防范腐败滋生的问题
当前，办学体制改革学校的很多做法随意性大，特别是在董事会等管理体制的诸多方面，明显与民办教育的现行管理规定相违背。例如，办学体制改革学校一般都设立董事会，董事会成员基本由投资者代表、教育行政部门领导（包括退休的或现职的）、学校管理人员、学生家长和社会有关人员组成，其中的教育行政机关工作人员应当对国有资产实行监控，但这样做显然与《民办教育促进法》第十九条关于“国家机关工作人员不得担任民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的成员”的规定不相符合。
政府部门与社会力量通过股份制方式联合办学的行为，在各地不同程度地存在。在现行的政策与法律框架内，认定这种合作办学方式尚缺乏明确依据。随着各种不规范的股份制办学形式的出现，学校资产运作和治理结构上遇到很多新的问题，并直接引伸出了政府部门参股、个别公务人员直接入股和参与分红等问题，如果缺乏必要的约束和规范，极易滋生各种腐败现象。
地方教育行政主管部门举办教育管理公司，并由教育管理公司行使办学体制改革学校的资产经营与管理职能，也是办学体制改革过程中出现的一种新情况。把国有教育资产纳入经营领域，有可能使政府与学校之间的关系产生微妙的变化，对于这一模式的合理性与可行性，需要特别引起关注。
三、公办中小学办学体制改革的对策分析
基础教育是我国实施科教兴国战略的奠基工程，对提高中华民族素质，培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设，具有全局性、基础性和先导性作用。公办中小学校是基础教育的主体，办好每一所公办中小学校是政府的重要职责，也是坚持科学发展观，完善政府社会管理和公共服务职能的具体体现。从我国国情出发，进一步解放思想，与时俱进，在基础教育领域积极引进社会资源，开展中小学办学体制改革的探索与实践，是推进基础教育事业快速发展的重要途径。
1．明确办学体制改革的指导原则
坚持公益性是公办中小学办学体制改革的首要原则。当前，政府公共政策调整的主要方向，一是提高财政对于公共事业的重点支持能力，承担本应履行的公共事业领域的责任，不断加大政府对基础教育的投入，以确保基础教育事业的健康发展；二是进一步鼓励社会力量积极参与公共事业，大力发展民办中小学，以满足公共政策调整的基本要求。
坚持“三个有利于”是在公办中小学办学体制改革中应当遵循的基本原则。只要符合国家有关法律、法规，有利于增加教育投人；有利于扩大教育规模，提高教育质量；有利于满足社会的教育需求，基础教育阶段的各种办学形式都可以积极探索。
在推进公办中小学办学体制改革过程中，应当对义务教育与非义务教育、存量改造与增量发展加以区分。义务教育属于公共产品，而提供公共产品是政府的主要职能之一，在完善社会主义市场经济体制的过程中，各级政府要以更大精力、更多财力，努力办好义务教育。民办教育是义务教育阶段办学体制改革的主要形式，应适度发展。任何借办学体制改革之名，通过改变义务教育学校性质，提高收费标准，加重学生家长负担的做法都应当予以制止。
在非义务教育阶段，应当逐步完善以政府投入为主，动员社会多方参与，受教育者合理分担的投入机制。充分发挥市场力量和社会力量的作用，吸纳社会教育资源，在积极发展民办教育的同时，推进公办学校多种形式的办学体制改革试验，不断扩大优质教育资源增量。
2．规范办学体制改革的具体实施行为
规范公办中小学办学体制改革，一方面，需要对现行基础教育办学体制改革的相关政策重新进行审视，对“国有民办”、“公办民助”、“民办公助”等实际操作过程中不甚明晰的概念重新进行梳理，并在此基础上制定出指导性、规范性意见；另一方面，在修改《教育法》、《义务教育法》和制定《学校法》的过程中，对我国公办中小学办学体制改革的基本原则和总体方向作出更加明确的规定。
当前，在对公办中小学办学体制改革进行总体科学规划的基础上，对不同阶段、不同类型办学体制改革学校布局的合理性应给予充分考虑。对于那些试验时间较长，改革效果较好的学校，应当积极引导其向办学体制改革的更高层次发展，力求在办学体制、政校关系和学校发展的制度层面上作出新的创造性的探索；而对于那些不符合改革条件，引发不良社会反应的学校，则应当坚决退“民”还“公”，从而对深化办学体制改革作出积极的政策导向。各地教育行政部门应加强对这类学校的督导评估，并及时制定相应的规范性措施。
对于公办中小学办学体制改革中出现的低估或无偿转让国有教育资产，造成国有教育资产流失的和对于公办中小学办学体制改革中出现的政府部门参股、政府公务人员入股的行为，各级政府应当予以制止，杜绝改革中各种腐败现象的滋生和蔓延。
此外，需要特别加强对名校办民校的规范管理。首先，应重点强调一个“新”字。一是实行新的办学机制，即一律采用民办机制；二是实行新的办学模式。其次，应重点突出“独立”二字。办学体制改革学校应具有独立的校园和基本的办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行财务核算，具有独立法人资格，能够独立承担民事责任。另外，应实行新的管理体制。办学体制改革学校的管理制度和办法由申请者和合作者共同商定。双方的责权利关系通过签署具有法律效力的协议来规范、体现。
3．保障办学体制改革过程中教师、学生家长的权益
保障义务教育阶段适龄儿童、青少年免费就近入学的权力是政府的义务和责任。因此，义务教育阶段的公办小学和初中实施办学体制改革应当严格控制。确需实施改革的，不管是老学校还是新建校，均应首先保证居住地儿童、青少年免费就近入学的机会和权利。在招生划片区域内，不能由其他公办学校解决免费就近入学的学生，办学体制改革学校应当予以接受，并使之享受免费入学政策。政府对此怎样实行相关的补贴政策，需要结合当地义务教育全局情况予以统筹考虑。
在公办中小学办学体制改革过程中，如何创造一种公平竞争的市场环境和政策环境，是政府管理和制度选择所面临的一个现实问题。在一些学校的改革过程中，办学体制改革学校的校长任免、教师身份待遇和学校管理等方面，仍然沿用公办学校的制度规定，这就使其同时享有公办和民办两种优势。从体制改革的长远发展来说，这种保留公办学校人事制度、管理制度的特殊政策必须改变，应与民办学校一视同仁，逐步探索建立既符合自身特点，责权利又相统一的相关制度。
4．规范办学体制改革过程中的教育资产管理
国有教育资产性质，权利主体和管理处置办法有待进一步明晰。国有教育资产属公益性资产，而非经营性资产，简单套用国有企业资产处置管理办法，管理并处置国有教育资产，显然有悖于教育作为社会公益性事业所具有的特殊性。为此，教育部《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》明确规定：各地不得将公办中小学和幼儿园以出售、拍卖等方式进行转让，已经转让并造成公有教育资产流失、减损的，应当及时予以纠正。当前，继续重申上述规定，并制定更为明确的规范性政策，是制止一部分地方通过拍卖、出售和折股等手段处置国有教育资产，简单化地实施“产权转让”的重要手段。
在公办中小学实施“产权不变，按民办机制运行”的办学体制改革中，国有教育资产、承办者投入的资产和学校办学过程中积累的资产是学校资产的三个重要组成部分。因此，在改革过程中必须对学校资产进行分类建账，探索科学管理的有效途径，特别是需要对国有教育资产进行评估和登记，以避免对国有教育资产造成直接或间接、显性或隐性的损害。
除了办学体制改革学校本身的资产需要给予明确界定之外，在学校经营过程中对校产增值部分的定性，以及办学体制改革学校的承办者利用改革后获取的教育资金再投资创办的“纯”民办学校，其校产的定性和归属问题，都需要给予明确的界定和划分。
当前，特别需要加强对实行办学体制改革学校的收费和经费使用的管理和监督。实行办学体制改革学校的收费项目和收费标准应当报有关部门批准并公示，以加强对学校收费使用情况的监督检查，确保学校收费用于学校发展。各地不得因实行办学体制改革而减少当地的财政性教育投入。对实行办学体制改革学校应当逐步停止财政拨款，教育主管部门应当按一定比例向学校收取国有教育资产的使用补偿费，停拨的教育经费和收取的补偿费列入“财政专户”，主要用于当地办学困难学校的改造建设，以促进基础教育特别是义务教育的均衡发展。
