社会资本理论与我国政府绩效管理研究
2.社会资本的信任要素转变政府本位的价值取向
弗朗西斯。福山认为社会资本的信任就是“在正式的、诚实的和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望”[11].普特南在《使民主运转起来》一书中， 解释了在意大利公共精神发达地区，社会资本的信任与政府绩效、经济发展保持了稳定的正比关系。社会资本的信任，同时也被看作是“公民社会的黏和剂……许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由于遥远的国家调节或间接的正式民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的威权，倒可以使问题得到解决”[12].我国学者王建民对美国地方政府绩效管理的动力做了深入的分析。他认为，美国地方政府开展的绩效管理活动完全是行政管理者为了满足本地居民的需求。美国国会制定的《1993年政府绩效与结果法案》对地方政府没有要求和约束。地方政府绩效管理的巨大动力不是来自上级政府的压力，而是“来自本县居民对议会和政府不断提高服务质量的要求”[13].
构建信任，是合作的前提。社会资本理论所强调的信任要素，能够使政府与公众增加交流、沟通，促进公众与政府之间合作，提高政府管理绩效。公众对政府的信任增强，使政府的行动逻辑由上级压力转变为公众满意，由政府中心本位转变为面向社会、面向公众，积极推动公众参与政府绩效的评价。
四、我国政府绩效管理的公共责任转变与社会资本的第三部门分析
政府绩效管理与传统行政效率相比，远远超过行政效率的单向维度。除了提高管理效率的追求，它还涉及公共责任、自治精神、行政伦理、服务品质、管理风格等综合维度。责任性是政府绩效管理的目标之一，也是政府职能的必然要求。社会资本的第三部门是“介于政府与营利性经济组织之间的以公共利益或团体利益为目标取向，依靠政府财政拨款、民间捐款和会费收入为资金来源，以组织成员志愿参与为运作机制的正式自治性组织”[14].从社会资本的第三部门视角来审视政府绩效管理的公共责任，对于转变政府职能、界定政府绩效管理的责任范围、提升社会资本存量有着重大意义。
改革开放前，我国政府体制是高度集中的中央计划管理体制。政府作为社会单一的管理主体，承担了许多本不该政府承担的职能。政府职能不清，导致机关官僚主义作风严重，政府绩效低下。确立市场经济体制改革目标之后，我国逐步进行政府职能转变，政企分开、政社分开，把政府承担的企业经济管理职能交还给企业，把属于社会能够自我管理的事项移交给社会。在全球化时代，我国政府职能有两个基本走向，一方面把部分职能上移到国际组织；另一方面是把部分职能下放到社会自治团体和企业。
目前，我国第三部门发展迅速，同时也参与了大量的公共事务管理。问题的关键是：公共责任是任何承担公共事务组织的正当性理论预设。原来由政府承担的公共事务，现在转移给第三部门，那么，政府的公共责任将做如何变化呢？从无到有的自治团体（第三部门）是否已经做好了管理自治事务的能力？是否能承担起管理的公共责任呢？只有重新疏理清楚政府与第三部门的职能与公共责任，政府管理才能真正做到以绩效为导向。我国政府职能主要集中在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。如果政府失职，根据委托—代理理论，将由公众追究其责任。第三部门管理部分公共事务，相应承担部分公共责任。如果第三部门不能充分履行自己职能，其职能缺失行为必须有政府监管，进行必要惩罚。政府在下放部分公共权力的同时，又要承担起监管第三部门的责任。所以，政府的绩效管理既不是事无巨细的统包独揽，也不是推诿扯皮、逃避责任。在厘清政府与第三部门的公共责任基础上，制定相应的绩效评估体系。“正在兴起的中国第三部门应成为沟通政府与公民的一座重要桥梁”，“第三部门成为协调政府与公民之间关系的平衡器，它有助于补救市场失灵和政府失效、集权失灵和民主缺位的双重缺陷，有助于提高公共事务的管理效率和公共服务能力。”[14]政府与第三部门相互合作、相互监督，共同完善我国公共部门的绩效管理，促进公共部门服务品质提升，最终使政府高效、公众满意。
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