WTO后时代个人诉愿制度研究
个人诉愿权已经是久已确立的个人依据国际人权法所享有的正当的寻求人权的国际保护的程序性权利， 不过，我们应该看到这样的事实：在当今民族国家林立的国际社会，真正接受或明确承认国际条约监督机构对个人请愿的审查权的仍在少数。人权条约的监督制度原本仅仅适用于缔约当事国，对非当事国不能发生任何效力。 这使得受到条约机构监督的国家为数有限。而规定个人诉愿权的条款或议定书都是任择性质的，即使为条约当事国也可以选择不承认的立场，从而避免接受条约机构的监督。因此，个人诉愿程序所能适用的国家就更少了，且并不包括所有的人权。之所以有如此之多的国家不愿意接受这一程序，主要是它们不允许国际机构对它们的人权工作进行监督。
2.2.2 区域性个人诉愿制度
2.2.2.1 欧洲的个人诉愿制度
《欧洲人权公约》是由欧洲理事会负责起草的 ，1953年9月公约生效。它除了列出一个公民权利和政治权利及自由的目录以外，该公约还建立了自己的条约义务执行制度。承担这种监督责任的机构最初有三个：欧洲人权委员会、欧洲人权法院和欧洲理事会部长委员会 .自1980年以来，随着提交给公约机构的案件数量的持续增加，使得将案件的审理时间保持在一个可接受的限度内变得越来越困难；自1990年以来，由于新缔约国的加入，问题变得愈加严重。案件数量的持续增长导致人们长期讨论对公约监督机制进行改革的必要性。公约成员国组织了多起关于重建公约制度的谈判，最后采纳的方案是：建立一个单一的专职的法院。如此改革之目的是简化结构从而缩短诉讼期限。新的运行机制——单一法院体制——1998年1月1日生效。在新的体制中，一个专职的法院取代了以前的欧洲人权委员会和欧洲人权法院。在新的机制下，部长委员会不再享有裁判权，只对法院判决的执行起到监督作用。
《欧洲人权公约》规定，法院有权审查个人诉愿。欧洲人权保护制度的特征是广泛地使用个人诉愿程序作为督促缔约国遵守公约的手段。公约对个人诉愿人的资格以及诉愿的可接受性标准有自己的要求。任何个人、非政府组织或由个人组成的团体都有资格向法院提出请愿。请愿人的年龄不受限制。即使是儿童也可以提出请愿，企业亦有请愿资格。例如，已经有报社成为若干起请愿案件的当事人。在实践中，受害人的概念不断扩大。除了直接受害人以外，欧洲人权法院还承认间接受害人、潜在受害人的概念。 只受理有关违反《欧洲人权公约》的个人请愿，而不受理违反其他人权条约的诉愿。《欧洲人权公约》对个人诉愿的可接受性条件有相当具体的规定。其核心内容包括：1）必须用尽国内一切救济措施；2）诉愿必须在国内机构作出最后决定之日起6个月内提交；3）诉愿必须不是匿名的；4）诉愿的事项必须不是被其他国际程序已经审查的；5）诉愿必须不是“明显地没有理由”的。任何声称其为违反公约行为的受害人的个人可以直接向法院提起诉愿，指控公约的缔约国侵犯了公约所规定的某项权利。新的欧洲人权法院的程序是控辩式的和公开的。这与前面提到的联合国人权事务委员会举行不公开会议审查诉愿书的做法完全相反。欧洲人权法院已经形成了相当发达的处理个人诉愿的程序。这主要包括可接受性程序和案件实质问题的审理程序。
法庭采取多数表决制对请愿的可接受性作出决定。与联合国人权事务委员会的协商一致程序相比，这无疑会提高决策效率。不管是肯定性还是否定性决定必须说明理由并对外公布。任何人都可以登录欧洲人权法院网站获取这些资料。 法庭一旦决定接受一项请愿，它可以要求当事方进一步提交证据和书面陈述，包括提出任何“公正赔偿”的请求以及参加案件实质问题的公开审理的程序的请求。为了公正地审理案件，在特殊情况下法庭庭长可以邀请或许可任何非诉讼当事方的缔约国或与案件有关的非请愿人员提交书面意见就庭审提出不同意见。法庭的判决虽然是以多数票作出的。法庭所有的终局判决对所有被指控国有约束力。这与联合国人权事务委员会的一般性意见截然不同。 欧洲理事会部长委员会负有监督判决执行的责任，即由委员会检查那些被发现违反公约的国家是否采取了充分的补救措施以履行因法院判决书而起之特殊或一般的义务。
通过对欧洲人权保护机制下个人请愿制度的考察、对欧洲人权法院对个人请愿案件的受理条件、审理程序的剖析，我们不难发现它具有全球性个人请愿制度所不具有的特点：1）欧洲的个人请愿制度日益走向巩固和强化。在第十一议定书生效前，《欧洲人权公约》也设立了一个类似于联合国人权事务委员会的“没有牙齿”的机构——欧洲人权委员会。因为它所作的最后决定并不能对涉案国家产生严格的拘束力。而改革后的人权法院把原来由欧洲人权委员会行使的可接受性审查权以及部长委员会行使的部分裁判权收归自身独自享有，这简化了机构设置、减少了职权重叠所引致的请愿案件积压现象，更加有利于个人请愿权的有效实现。2）欧洲的个人请愿制度步入了司法化进程。这是数十年来欧洲区域性人权保护机制所取得的最为引人注目的成就。联合国人权委员会所执行的审查个人请愿的职能是专家性的。委员会成员虽然以个人身份任职，但总免不了受到提名国家的影响。而欧洲人权法院的法官则能保持充分的独立性，其公正断案的操守是不容质疑的。在法庭判决发布之后并非立即生效，有三个月的期限让当事人考虑是否请求将案件移交大法庭。一旦案件被成功移送，当事人还可以获得上诉的机会。经过两审终审制的实施，个人请愿权得以切实保障。最后也是最重要的是，欧洲的个人请愿制度能够真正给请愿人带来有保证的结果。这主要归功于法院的终局判决对被指控国具有严格的法律约束力。任何被判决赔偿义务的国家必须履行判决。此外，欧洲部长委员会有监督判决履行之责。涉案国将在部长委员会会议上面临巨大的政治压力。因此，欧洲的个人请愿制度是十分有效的。
2.2.2.2 美洲的个人诉愿制度
美洲的人权实施机制主要依靠美洲人权委员会和美洲人权法院。虽然委员会是直接行使个人诉愿审查权的机构，但是法院的诉讼管辖是以委员会受理诉愿的程序为前提的。因此两个机构分工合作，共同执行个人诉愿制度。
美洲人权委员会有三个主要职能：受理个人诉愿、起草成员国人权状况报告和建议采取强化对本地区人权的尊重的措施。美洲人权公约规定个人诉愿制度是强制性的，自动地对所有批准美洲人权公约的缔约国发生约束力。这与笔者在前面提到的全球性个人诉愿制度截然不同。 因此，美洲人权制度因规定了广泛的诉愿权而不同于其他个人诉愿程序。《公约》规定，任何个人、个人团体或非政府组织，不管诉愿人是否为受害者都可以向委员会提起诉愿。这在许多直接受害者受到当地政府威胁而无法亲自诉愿的地区显得尤其重要。委员会的程序从委员会秘书处确认诉愿的可接受性开始。个人诉愿除了需要满足一些形式要件外，它还要求当事人必须首先用尽当地救济措施、诉愿所提到的问题必须不是其他国际程序正在解决的。在确认诉愿的可接受性之后，委员会着手审查诉愿的实质问题。被指控国政府和诉愿人都要向委员会提交资料和说明理由。
美洲人权法院是在委员会建立20年后开始运作的。与个人诉愿特别相关的是法院的诉讼管辖权。它是人权委员会处理个人诉愿的权力的延伸。它的存在保障了美洲的个人诉愿权的有效实现。虽然公约广泛授予个人以诉愿权，任何人都有进入美洲人权委员会的机会，但是只有缔约国和委员会才有权把案件提交给法院，个人诉愿者没有这个权利。现在，只有在确定是否给予赔偿以及给予多少赔偿的阶段，个人诉愿者才有可能走上法庭。大多数案件要经过三次庭审。如果法院确定涉案国存在着违反《美洲人权公约》所规定的权利的情况，法院必须判决该国保证受害方能够享受其没有享受到的那些权利，并在适当的情况下对破坏《美洲人权公约》造成的后果给予补救，对受害方给予公正的赔偿。缔约国遵守法院的判决是其承担的一项国际义务。判决中关于损害赔偿的那部分规定在有关国家具有强制执行的效力。最后，《美洲人公约》要求法院向美洲国家组织全体大会提交年度报告，特别要在报告中指出那些判决未被有关国家执行的案件。
《美洲人权公约》在实施机制方面与先前的人权保护条约，如《欧洲人权公约》和《联合国公民权利和政治权利公约》存在相似之处，但是也有自己的特点。比如，委员会享有相当广泛的权利，它可以考虑采取预防措施以避免针对个人权利的不可弥补的损害，包括损害个人生命或身体完整性的危险。《美洲人权公约》所建立的个人请愿制度还有以下特点：1）在美洲，只有缔约国和美洲人权委员会才有权向法院提交案件；个人请愿者只有在赔偿确定阶段才能有限地接触法院。这与欧洲制度相成巨大反差。2）只有用尽委员会程序，缔约国或委员会才可以向法院提交请愿案件。而在欧洲，从一开始个人就可以将其请愿提交欧洲人权法院，请求审理。3）美洲的个人请愿制度是缔约国必须接受的人权监督与实施机制。这与任择性质的、须待缔约国声明承认有关机构管辖权的请愿制度判然有别。这使得请愿权的主体在美洲具有相当的广泛性。
三 个人诉愿制度之完善
按照个人请愿程序人权条约机构有权接受并审议条约缔约国管辖下的个人声称为该缔约国侵害条约所载任何权利的受害者的诉愿。这种诉愿一般是书面形式的。对于个人诉愿程序各主要人权公约都采取了任择性条款或任意议定书的形式。采用这种规定形式表明，个人享有的向国际监督机构提出请愿指控有关缔约国的权利尚未得到国际社会的普遍承认与接受。 但在具体的人权条约所拘束的国家内的个人享有这种程序性权利是毫无疑义的。也正是在这一意义上，笔者主张个人具有完全的国际程序能力。个人诉愿程序之所以是国际人权保护领域的一个重要的争议焦点因为它实质上反映了不同国家对人权的国际保护的不同看法。从本质上看，个人请愿制度是保证国际人权条约有效实施的监督手段而已。它是一种介于政治性监督和司法监督之间的自成一体的特殊监督制度。它反映了国际社会的现实和国际人权保护的基本特征。
从国际人权条约监督机构采用的个人诉愿程序来看，面对缔约国的指控或个人提出的诉愿，缔约国往往考虑的是保护自己的国际声誉，尽量开脱自己的责任。这是许多缔约国认为具体监督程序可能会加剧国际紧张局势而不接受此种程序的主要原因。因此，笔者主张：1）取消监督机构“协商一致”的决策方式，恢复国际人权条约规定的多数表决制。理由是“协商一致”的决策方式，妨碍了条约机构对缔约国履行人权条约义务的情况作出评判的可能性； 2）条约机构在审查个人诉愿以后向有关缔约国及该诉愿者提出的意见应该具有法律约束力；3）条约机构应当与联合国体系内的人权机构加强合作，充分利用联合国的政治资源，实施全球性政治监督；4）在时机成熟的条件下，国际社会应以建立国际人权法院的方式部分取代国际人权条约实施的国际监督制度。 但是，在目前情况下，因为国际社会是一个高度分权的社会，它不具备任何超越国家主权的权威，而国际人权保护主要依靠各国在充分尊重国际人权标准的基础上在国内保护人权。也就是说，在国际人权条约的国内实施方面，国际监督机制只能发挥一种辅助或补充作用。为此，条约机构应该充分地尊重缔约国主权，平等地对待每一个缔约国，通过对话与协商帮助缔约国更好地履行条约义务。反之，离开对话与协商，将国际监督制度演变为评判缔约国人权状况的手段和对缔约国施加政治压力的工具，不仅缺乏法律依据，而且还会因失去缔约国的合作而失去在意义。所以国际人权条约实施的国际监督制度的有效性必须建立在尊重国家主权和国际合作的基础上。
四 结 语
纵览人权发展的历史进程，人权之树植根于世界各地的古老文明，人权之花初绽于近代的欧美数国，人权之果遍挂于当今全球的每个角落。人权的精神体现于普遍性与特殊性、共性与个性的有机而完美的结合之中。在联合国体系内关于公民、政治、经济、社会和文化权利的两个主要的公约已经走过了近40年的历程，另外一些全球性国际条约则详细地规定了某些特定类型的人权。与之同时，欧洲、美洲以及非洲等区域性人权实施制度日渐发达。甚至亚洲国家也在酝酿在该地区建立自己的人权保护机制。 无论我们是欣喜，还是不满意，或是不满足，我们都已经看到，从广度到深度，国际人权保护事业正在进步。作为国际人权实施机制中颇有争议也是主权国家最不情愿接受的个人请愿制度，已经被庄严地写进了国际人权条约之中。它在很大程度上能够检验出一个国家对待个人请愿权利以及对待人权监督机制的态度。其实，在当今国际社会，加强个人的国际法地位的呼声日益高涨，个人在国际人权法上的主体地位业已确立。属于一国管辖之下的个人在具体的人权条约中能够直接享受权利并且承担义务，尤其能够直接到人权机构行使诉讼权，独立进行国际求偿行为。欧洲人权法院的实践就是这一结论的最好的证据。或许，我们不应当在过去的争论上再徒耗时日了。无论是学者还是国家政府，主要的精力投入到如何完善国内立法、如何按照人权条约的要求改善人权状况应是当务之急，也是最能造福人类的明智之举。
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