公民参与行政决策研究——以电动自行车事件为例
五、结语——我国公民参与行政决策的制度保障
我国目前法律制度中并不缺少公民参与行政决策的制度性规定。宪法第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。该规定为公民参与行政决策提供了宪法依据。除此之外的一系列法律、政策也对此作了相应规定，如《价格法》（1998.5.1）首次将听证制度引入行政决策领域，《立法法》（2000.7.1）规定了公民有权参与行政立法过程，《国务院依法行政实施纲要》（2004.3.22）提出了要“建立健全科学民主决策机制”，《行政许可法》（2004.7.1）规定了公民参与行政评价制度，等等。但是在这些法律的原则性规定或者政策性规定之下，缺少一系列具体而微的精细的制度设计，包括决策信息公开制度、参与者的申请与审批制度、利益代表的遴选制度、专家制度、对话、协商制度，公布结果并说明理由制度等，以致我国现实中的公民参与行政决策机制在很大程度上形同虚设。[8]
在救济制度方面，我国现行《行政复议法》和《行政诉讼法》是以人身权和财产权等实体性权利保障为目的的，参与权作为一种程序性权利在我国现有法律制度框架内的保障有其困难性，尽管如此，却并非不存在法律救济的制度空间。对参与权的救济在我国也应遵循“穷尽行政救济”的原则，首先通过正式的行政复议程序或非正式的行政申诉程序，由行政机关对其行政决策的民主性与正当性进行审视，由行政系统内部进行自律性救济，并改进和完善其行政决策程序。在经由行政程序而救济不得的情况下，可以向人民法院提起行政诉讼。[9]在法律有明确规定的情况下，可以以行政程序违法侵害其人身权或财产权为由提起行政诉讼；在法律没有明确规定的情况下，同样可以通过主观诉讼的形式，由人民法院根据正当行政程序的基本要求对行政决策过程进行审查，如果违背正当程序的基本要求的，则应确定行政程序违法。在此，人民法院有必要超越形式法治意义上的制定法准据主义，通过法解释学，从宪政体系及行政法目的出发，综合衡量各种要素，对公民是否享有参与权作出实质法治主义的判断。这并不违背我国基本的宪政制度，相反，通过此类司法实践，可以有效地推动我国法治主义进程。（在现代社会，法院是“法治国家中不可替代的一种限制国家权力的形式”，其意义不限于“简单的权力划分”，更重要的意义在于“对——参与形成和执行国家决定的——各方力量之间的相互监督、制约与均衡”[6]，共同促进个人利益和公共利益的实现。）
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[1] 见2004年《国务院依法行政实施纲要》。
[2] 2002年8月1日北京市公安局以《关于加强电动自行车管理的通告》的形式，决定“对目前本市范围内已有的电动自行车（本通告发布之前所购买的）实行核发临时号牌和行驶证管理。”“自2006年1月1日起，禁止所有电动自行车在本市道路中行驶。”（2005年12月28日，北京市公安局又发布《北京市关于办理电动自行车登记的公告》，决定“自2006年1月4日起，为符合国家标准的电动自行车办理车辆登记。”）
[3] 参见中国能源网：“电动自行车冲突要求变革公共决策机制”，http://www.china5e.com/news/jichu/200505/200505310401.html；中国网：“电动自行车：一个政府不喜欢的产业”，http://www.china.org.cn/chinese/news/925807.htm.
[4] 参见中国网：“一路尴尬，电动自行车驶向何处”，http://www.china.com.cn/chinese/2005/Aug/940579.htm
[5] 如我国《价格法》第23条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”而国家计委发布的《关于公布价格听证目录的通知》（计价格[2001]2086号）明确列举了国家计委举行价格听证的目录。由法律的概括性规定到行政机关的明确列举，行政机关在执行《价格法》规定的听证制度时，对价格目录之外的公益产品的定价，在我国目前的法律制度之下，成功地避开了正式听证程序。
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