西方发达国家政府内部管理的绩效化改革及启示
出处：论文网
时间：2007-05-07
[摘要]绩效化是西方发达国家政府内部管理改革的主线，也是取得较大成效的改革领域，它推动了以结果为基础的责任机制的探索。探讨当代西方政府内部管理改革的动因，它的主要内容，以及有哪些成败得失，可以为我国政府内部管理改革的深入提供有益的启示。
[关键词]西方政府；内部管理改革；绩效化取向
始于20世纪70年代末、80年代初的英国、新西兰，逐渐扩展到其他国家的行政改革运动一直持续了1/4个世纪，至今方兴未艾。根据哈佛大学肯尼迪政府学院的依莲。修拉。卡马克的统计，世界上超过340万人口的国家和地区的123个国家中，99个国家开展了行政改革运动，其中几乎所有的发达国家都包括在内。
当代西方行政改革有两条主线，即市场化与绩效化。政府做什么以及如何做，体现的是市场化的主线，其背后的理论是公共选择理论。政府内部管理改革体现的是绩效化的主线，新公共管理理论是其指导理论。与中国行政改革侧重机构调整不同，发达国家政府内部管理改革侧重管理层次，其总的改革导向是绩效化。
一、西方发达国家政府内部管理改革的动因
1、财政、信任和管理危机是改革的直接动因。
20世纪70年代末，由于经济“滞涨”导致的一些带有共性的问题包括：政府开支过大，造成经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等。1979年撒切尔首相上台时，英国的国内生产总值出现负增长，通货膨胀率达10%，政府的花费占国内生产总值44%.20世纪70年代，美国GNP增长2. 9%，通货膨胀率却达7.4%.1965年美国联邦政府财政赤字14亿美元，1975年高达532亿美元，1982年更飚升到2000亿美元。因此，战后美国大规模的行政改革始于1982年的里根政府。然而，冰冻三尺，非一日之寒。到1992年，其累计联邦财政赤字已达2.9万亿美元，所以才有克林顿政府持续8年的“重塑政府运动”。[1]人们以抗税等实际行动来表示对大政府的怀疑与否定。20世纪80年代行将结束的时候，美国《时代》周刊在其封面上提出了一个严重的问题：“政府死亡了吗？”对政府的信任一再降到创记录的最低点。据盖普洛调查显示，认为政府不能秉公办事的美国成年人从1958的23%上升到1980年的73%，认为官员浪费者从43%上升到78%.撒切尔夫人上台时政府满意率35%，不满意率54%.
2、经济全球化的影响是改革的外部动力。从WTO的23个协议，492页的文本看，仅有两项条款涉及企业。政府的行政行为不再仅仅受制于本国政治系统内部的诸因素，受外界的影响越来越深。各国为了吸引国际商业与国际投资，必须通过政府改革来创造更好的投资和商业环境，为企业提高竞争力提供条件。比如，提高政府行政效率，压缩福利，减轻税收，降低生产成本，放松保护性经济规制，使企业有竞争压力，促使其成长。这一点日本的改革很典型。日本政府在金融、通讯、能源、农产品等方面放松规制后，效果显著，金融业逐步自立和成熟，通讯业得到了实质性的发展。
3、信息技术推动及经济社会变动是改革的深层原因。随着知识经济时代的到来，技术革新迅速，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会，出现了微型化市场、马赛克社会。公众的价值观念多元化、需求多样化；民众素质提高，民主意识、参与意识增强。社会公共事务极度复杂化，且变化迅速，时限性增强。政府必须更加灵活，更加高效，具有较强的应变力、创造力和响应力，更多地使公众参与管理。但与工业社会相适应的科层官僚制政府弹性不足，不能及时回应，比较僵化、迟钝，而且使行政机构规模和公共预算总额产生最大化倾向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求，难以适应新时代的需要。
4、企业管理创新的示范作用是改革的市场引力。80年代初，欧美银行业和航空业的缓和管制迫使各公司为赢得顾客而展开激烈的价格和服务竞争，进行了管理机制、管理技术和管理方法上持续的制度创新，提高了服务质量，改善了组织绩效，赢得了公众和顾客的一致好评。这对公共部门产生了两方面影响。根据福林和斯特里尔的看法，“第一，它提高了公众对高水准服务的认识和期待。既然银行能够减少排队等候的时间，征税员有什么理由让我们在那里耐心等候？既然我们能够通过电脑终端随时买到机票，为什么领取退休金需要那么多的复杂手续和函件往来？第二，它向公众表明，提供服务可以有更佳的方法，没有必要依赖官僚们根据他们自己的意愿和便利行事。”[2]因此，私营企业的革新精神及改革成果无疑对政府等公共部门构成了现实而又巨大的改革压力。
5、理论上的支持和推动是改革的指导力量。新公共管理理论认为，政府以税收为来源，以垄断的方式和等级制的程序规则来供给公共服务；她既没有追求利润的终极目标，又没有竞争造成的压力；既缺乏评价绩效高低的评价指标，更缺乏降低成本提高效率的内在动力。私营部门的管理水平比公共部门要先进、优越得多，最有可能符合公共利益。借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术，包括录用私营部门的管理人员来“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。
二、西方发达国家政府内部管理改革的主要内容
政府的组织设计不是以官僚组织为基础，不是以特殊利益集团的需要为基础，不是以政治家控制官僚的方便为基础，而必须以社会的需求、公民的导向为基础。这是西方发达国家政府内部管理绩效化改革的理念基础。为了取得纳税人关心的绩效，按以下6条思路作了相应调整。
1、决策与执行分离，设立独立的执行机构
1988年，英国政府开始推行“改进政府管理：下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离，主要形式是政府核心部门制定政策，在部门内部设立独立的执行机构，承担具体政策执行和服务提供职能。执行局的首席执行官只对政府首脑或部长负责，在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面，拥有充分的自主权，并对后果负有较大责任。首席执行官实行经理负责制，级别通常为副次官，3级公务员，竞争产生，四年一任。2002年英国的执行机构为127个，占全部公务员的78%，承担了75%的公共服务。这一改革被称为英国政府全面转换管理和责任机制的重大努力，标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。它减轻了部长的工作负荷，使之集中精力于重大的政策问题，主要是确立目标并对绩效进行有效控制，只关注预算总额和最终的结果。执行机构实践中所体现的新原则可概括如下：工作目标从规则为本到结果为本的转变；上下级部门从隶属关系到契约关系的转变；控制机制从投入、过程控制到结果控制的转变；权力运作从层级节制的传统集权模式到分权制度化的转变。由于英国执行局的成功运作，德国、法国、澳大利亚、新西兰等13个国家纷纷效法。
2、放松政府内部规制，推行弹性化管理
西方国家十分重视通过规范化的操作程序对权力进行约束，因而管理统一性、标准化的程序手续方面的法律规章很多。它们包括人事、酬薪、预算、采购等方面的规制。但由于程序越讲越严，预前控制的内部规制越来越多，严重地束缚了人们积极性的发挥，导致政府无效率。1993年《戈尔报告》指出：一个将要溺死的人不再要求哪怕是一滴水了，然而我们却已经向身陷规制沼泽的官僚施加了更多的繁文缛节。例如，美国《联邦人事法》850页，推行此法条例1300页，联邦人事手册1万页。《联邦采购条例》1600页，外加必遵条例2900页。联邦政府1/3职员的工作是为另外2/3人员制定规则。[3]
因而，近年来，放松规制，建立弹性化的管理制度，成为公务员制度改革的重要内容。很多国家都废除了过多、过严的人事管理法律规章，赋予基层组织和每个公务员更多的自主权，变恶性的监督为良性的鞭策，以调动他们的主观能动性。最为典型的是美国，1993年9月11日，克林顿签署了12861号总统令，要求取消联邦政府内部规制1/2.取消了多达10000页的“联邦人事手册”，取消统一申请表格，简化分类体制和公务员管理的程序及手续。通过放松规制，节约投资成本40-60亿，常规成本20亿，公文汇报1180万工时，削减83%，行政简化每年为民众与企业节省280亿。[4]
3、公民宪章运动
质量和顾客满意是21世纪公共管理的主题。然而，传统的公共制度是“机构驱使的政府”，旨在便利管理人员和服务提供者而非顾客，且服务水平低劣。1993年美国戈尔报告在其第二章“顾客至上”中，提出的第一个建议就是“倾听顾客的声音———让顾客做出选择”。1993年9月11日，美国克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政令，要求联邦政府部门制定顾客服务标准。1992年的梅杰政府发起“公民宪章”运动，用宪章的形式把公共部门服务的内容、标准、程序、违诺责任等公之于众，接受公众的监督，以提高服务水平和质量。此外，大力推行“一站商店”服务，力争公民在一个站点能办完需办的事情。到1996年，发布的全国性公民宪章达42个。英国政府把公民宪章作为“整个90年代政府政策的核心”。
公民宪章运动体现了以公民为中心，以公民满意为目标，依靠公民评价和公民监督提高公共服务质量的理念。据统计，1996年全世界共有美国、比利时、法国、葡萄牙等15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的制度。1999年美国密西根大学商学院国家质量研究中心调查表明，公民对美国联邦政府部门提供的公共服务打68.6分，对私营部门提供的商业服务打71.9分，大大提高了公民对政府提供公共服务的满意度。[5]
4、绩效管理
组织绩效是当代政府管理的核心价值。政府管理改革的绩效化取向，推动了以结果为基础的责任机制的探索。1993年美国颁布《政府绩效与结果法案》，以国家立法形式推动政府绩效管理。1999年的布莱尔政府出台的《政府现代化白皮书》提出确保公共服务提供的高效率与高质量。2003年英国中央政府开始实施“全面绩效评估”。2004年9月在荷兰鹿特丹召开公共服务质量大会，预示着欧洲已经开始从过分强调公共服务的效率，转向强调公共服务的质量。
英国、美国、新西兰等国开始出现以绩效为基础的合同管理。绩效合同明确管理目标，绩效评估确定奖惩依据。因此，各国都在探索有效的评估机制来评估价组织的绩效。英国的雷纳评审、财务管理新方案和走向未来计划，强调以群体（小组或集体）为单位进行评估和奖惩，这样既可以提高整体行政质量和效率，又可增强团体协作意识。新西兰与美国一些州与地方政府探索绩效预算，对某些行政行为实行投入与产出挂钩的政策。传统等级工资制正在被绩效工资制所取代，如英国、韩国、丹麦、芬兰、荷兰、葡萄牙等国都建立了业绩工资制和灵活的工资结构。到90年代中期，美国有39个州实施了公共服务质量计划，29个州开展了政府部门绩效测评，28个州就公共服务向作为顾客的公众征求反馈意见。[6]
[关键词]西方政府；内部管理改革；绩效化取向
始于20世纪70年代末、80年代初的英国、新西兰，逐渐扩展到其他国家的行政改革运动一直持续了1/4个世纪，至今方兴未艾。根据哈佛大学肯尼迪政府学院的依莲。修拉。卡马克的统计，世界上超过340万人口的国家和地区的123个国家中，99个国家开展了行政改革运动，其中几乎所有的发达国家都包括在内。
当代西方行政改革有两条主线，即市场化与绩效化。政府做什么以及如何做，体现的是市场化的主线，其背后的理论是公共选择理论。政府内部管理改革体现的是绩效化的主线，新公共管理理论是其指导理论。与中国行政改革侧重机构调整不同，发达国家政府内部管理改革侧重管理层次，其总的改革导向是绩效化。
一、西方发达国家政府内部管理改革的动因
1、财政、信任和管理危机是改革的直接动因。
20世纪70年代末，由于经济“滞涨”导致的一些带有共性的问题包括：政府开支过大，造成经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等。1979年撒切尔首相上台时，英国的国内生产总值出现负增长，通货膨胀率达10%，政府的花费占国内生产总值44%.20世纪70年代，美国GNP增长2. 9%，通货膨胀率却达7.4%.1965年美国联邦政府财政赤字14亿美元，1975年高达532亿美元，1982年更飚升到2000亿美元。因此，战后美国大规模的行政改革始于1982年的里根政府。然而，冰冻三尺，非一日之寒。到1992年，其累计联邦财政赤字已达2.9万亿美元，所以才有克林顿政府持续8年的“重塑政府运动”。[1]人们以抗税等实际行动来表示对大政府的怀疑与否定。20世纪80年代行将结束的时候，美国《时代》周刊在其封面上提出了一个严重的问题：“政府死亡了吗？”对政府的信任一再降到创记录的最低点。据盖普洛调查显示，认为政府不能秉公办事的美国成年人从1958的23%上升到1980年的73%，认为官员浪费者从43%上升到78%.撒切尔夫人上台时政府满意率35%，不满意率54%.
2、经济全球化的影响是改革的外部动力。从WTO的23个协议，492页的文本看，仅有两项条款涉及企业。政府的行政行为不再仅仅受制于本国政治系统内部的诸因素，受外界的影响越来越深。各国为了吸引国际商业与国际投资，必须通过政府改革来创造更好的投资和商业环境，为企业提高竞争力提供条件。比如，提高政府行政效率，压缩福利，减轻税收，降低生产成本，放松保护性经济规制，使企业有竞争压力，促使其成长。这一点日本的改革很典型。日本政府在金融、通讯、能源、农产品等方面放松规制后，效果显著，金融业逐步自立和成熟，通讯业得到了实质性的发展。
3、信息技术推动及经济社会变动是改革的深层原因。随着知识经济时代的到来，技术革新迅速，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会，出现了微型化市场、马赛克社会。公众的价值观念多元化、需求多样化；民众素质提高，民主意识、参与意识增强。社会公共事务极度复杂化，且变化迅速，时限性增强。政府必须更加灵活，更加高效，具有较强的应变力、创造力和响应力，更多地使公众参与管理。但与工业社会相适应的科层官僚制政府弹性不足，不能及时回应，比较僵化、迟钝，而且使行政机构规模和公共预算总额产生最大化倾向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求，难以适应新时代的需要。
4、企业管理创新的示范作用是改革的市场引力。80年代初，欧美银行业和航空业的缓和管制迫使各公司为赢得顾客而展开激烈的价格和服务竞争，进行了管理机制、管理技术和管理方法上持续的制度创新，提高了服务质量，改善了组织绩效，赢得了公众和顾客的一致好评。这对公共部门产生了两方面影响。根据福林和斯特里尔的看法，“第一，它提高了公众对高水准服务的认识和期待。既然银行能够减少排队等候的时间，征税员有什么理由让我们在那里耐心等候？既然我们能够通过电脑终端随时买到机票，为什么领取退休金需要那么多的复杂手续和函件往来？第二，它向公众表明，提供服务可以有更佳的方法，没有必要依赖官僚们根据他们自己的意愿和便利行事。”[2]因此，私营企业的革新精神及改革成果无疑对政府等公共部门构成了现实而又巨大的改革压力。
5、理论上的支持和推动是改革的指导力量。新公共管理理论认为，政府以税收为来源，以垄断的方式和等级制的程序规则来供给公共服务；她既没有追求利润的终极目标，又没有竞争造成的压力；既缺乏评价绩效高低的评价指标，更缺乏降低成本提高效率的内在动力。私营部门的管理水平比公共部门要先进、优越得多，最有可能符合公共利益。借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术，包括录用私营部门的管理人员来“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。
二、西方发达国家政府内部管理改革的主要内容
政府的组织设计不是以官僚组织为基础，不是以特殊利益集团的需要为基础，不是以政治家控制官僚的方便为基础，而必须以社会的需求、公民的导向为基础。这是西方发达国家政府内部管理绩效化改革的理念基础。为了取得纳税人关心的绩效，按以下6条思路作了相应调整。
1、决策与执行分离，设立独立的执行机构
1988年，英国政府开始推行“改进政府管理：下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离，主要形式是政府核心部门制定政策，在部门内部设立独立的执行机构，承担具体政策执行和服务提供职能。执行局的首席执行官只对政府首脑或部长负责，在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面，拥有充分的自主权，并对后果负有较大责任。首席执行官实行经理负责制，级别通常为副次官，3级公务员，竞争产生，四年一任。2002年英国的执行机构为127个，占全部公务员的78%，承担了75%的公共服务。这一改革被称为英国政府全面转换管理和责任机制的重大努力，标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。它减轻了部长的工作负荷，使之集中精力于重大的政策问题，主要是确立目标并对绩效进行有效控制，只关注预算总额和最终的结果。执行机构实践中所体现的新原则可概括如下：工作目标从规则为本到结果为本的转变；上下级部门从隶属关系到契约关系的转变；控制机制从投入、过程控制到结果控制的转变；权力运作从层级节制的传统集权模式到分权制度化的转变。由于英国执行局的成功运作，德国、法国、澳大利亚、新西兰等13个国家纷纷效法。
2、放松政府内部规制，推行弹性化管理
西方国家十分重视通过规范化的操作程序对权力进行约束，因而管理统一性、标准化的程序手续方面的法律规章很多。它们包括人事、酬薪、预算、采购等方面的规制。但由于程序越讲越严，预前控制的内部规制越来越多，严重地束缚了人们积极性的发挥，导致政府无效率。1993年《戈尔报告》指出：一个将要溺死的人不再要求哪怕是一滴水了，然而我们却已经向身陷规制沼泽的官僚施加了更多的繁文缛节。例如，美国《联邦人事法》850页，推行此法条例1300页，联邦人事手册1万页。《联邦采购条例》1600页，外加必遵条例2900页。联邦政府1/3职员的工作是为另外2/3人员制定规则。[3]
因而，近年来，放松规制，建立弹性化的管理制度，成为公务员制度改革的重要内容。很多国家都废除了过多、过严的人事管理法律规章，赋予基层组织和每个公务员更多的自主权，变恶性的监督为良性的鞭策，以调动他们的主观能动性。最为典型的是美国，1993年9月11日，克林顿签署了12861号总统令，要求取消联邦政府内部规制1/2.取消了多达10000页的“联邦人事手册”，取消统一申请表格，简化分类体制和公务员管理的程序及手续。通过放松规制，节约投资成本40-60亿，常规成本20亿，公文汇报1180万工时，削减83%，行政简化每年为民众与企业节省280亿。[4]
3、公民宪章运动
质量和顾客满意是21世纪公共管理的主题。然而，传统的公共制度是“机构驱使的政府”，旨在便利管理人员和服务提供者而非顾客，且服务水平低劣。1993年美国戈尔报告在其第二章“顾客至上”中，提出的第一个建议就是“倾听顾客的声音———让顾客做出选择”。1993年9月11日，美国克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政令，要求联邦政府部门制定顾客服务标准。1992年的梅杰政府发起“公民宪章”运动，用宪章的形式把公共部门服务的内容、标准、程序、违诺责任等公之于众，接受公众的监督，以提高服务水平和质量。此外，大力推行“一站商店”服务，力争公民在一个站点能办完需办的事情。到1996年，发布的全国性公民宪章达42个。英国政府把公民宪章作为“整个90年代政府政策的核心”。
公民宪章运动体现了以公民为中心，以公民满意为目标，依靠公民评价和公民监督提高公共服务质量的理念。据统计，1996年全世界共有美国、比利时、法国、葡萄牙等15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的制度。1999年美国密西根大学商学院国家质量研究中心调查表明，公民对美国联邦政府部门提供的公共服务打68.6分，对私营部门提供的商业服务打71.9分，大大提高了公民对政府提供公共服务的满意度。[5]
4、绩效管理
组织绩效是当代政府管理的核心价值。政府管理改革的绩效化取向，推动了以结果为基础的责任机制的探索。1993年美国颁布《政府绩效与结果法案》，以国家立法形式推动政府绩效管理。1999年的布莱尔政府出台的《政府现代化白皮书》提出确保公共服务提供的高效率与高质量。2003年英国中央政府开始实施“全面绩效评估”。2004年9月在荷兰鹿特丹召开公共服务质量大会，预示着欧洲已经开始从过分强调公共服务的效率，转向强调公共服务的质量。
英国、美国、新西兰等国开始出现以绩效为基础的合同管理。绩效合同明确管理目标，绩效评估确定奖惩依据。因此，各国都在探索有效的评估机制来评估价组织的绩效。英国的雷纳评审、财务管理新方案和走向未来计划，强调以群体（小组或集体）为单位进行评估和奖惩，这样既可以提高整体行政质量和效率，又可增强团体协作意识。新西兰与美国一些州与地方政府探索绩效预算，对某些行政行为实行投入与产出挂钩的政策。传统等级工资制正在被绩效工资制所取代，如英国、韩国、丹麦、芬兰、荷兰、葡萄牙等国都建立了业绩工资制和灵活的工资结构。到90年代中期，美国有39个州实施了公共服务质量计划，29个州开展了政府部门绩效测评，28个州就公共服务向作为顾客的公众征求反馈意见。[6]
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