合约理论视野中的地方政府竞争制度分析
出处：论文网
时间：2007-05-29
诺思(1971) 的看法，制度环境是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”。结合这一观点，笔者认为制度环境指的就是地方政府间竞争中面临的一系列外部规则和基本秩序，对地方政府而言这些外部的制度环境将激励和约束其行为，并使其遵守一个相互间可识别的行为模式——竞争秩序，这些制度约束条件直接决定地方政府竞争秩序是否良好，进一步地决定竞争后果的合意或非合意性。地方政府竞争面临的外部制度环境主要包括几方面内容： (1) 政治制度——行政性分权体制。包括三个方面内容：一是财政和税收的权限下放。二是投融资权限下放。三是企业管理权限下放。行政性分权体制让地方政府收获了一部分财税权限、公共事务管辖权限和地方国有企业所有权，并培育了地方利益，给定其他约束条件不变和机会主义到处存在，直接导致了地方政府专注于辖区收益最大化。 (2) 法律制度——约束竞争的法律规则。国家制订和实施的《反不正当竞争法》，目的是为了规范各类经济组织的竞争行为。《反不正当竞争法》对政府行为也做了明确要求，如第三条认为政府应为公平竞争创造环境和条件，第七条规定政府不得滥用行政权力限制正当的经营活动、限制外地商品进入本地市场，或本地商品流向外地市场。很遗憾现实中的各级政府并不具备一致性，往往是中央政府制订法律试图创造了一个良好的竞争秩序，而地方政府却是竞争秩序的破坏者。具体而言，地方政府是事实上的经济组织，它以地方收益最大化为目标参与经济交易，在缺乏有效的自上而下或自下而上约束力情况下，作为强势地位的地方政府在交易(订立合约) 和合约实施过程中通常会违背合约自由原则，破坏了竞争秩序。 (3) 产权制度。地方政府面临的产权制度环境的“软约束”，原因是上级政府(委托人) 的有限理性和上下级政府不对称信息，即在信息掌握上级政府处于劣势一方，因此必须赋予下级政府(代理人) 一定程度的自裁权或制度调整的权力，那么地方政府的机会主义行为将得到释放，竞争压力下的地方政府往往会攫取私人或公共资源。在综合分析了地方政府竞争面临的主要外部制度环境以后，不难发现地方政府面临着外部制度环境的“软约束”，现实中外部制度环境对地方政府竞争行为的“软约束”一定程度上是在鼓励地方政府的不正当竞争行为。 三、结果与讨论 (一) 基本结论 结合上述分析框架，笔者发现诸如市场分割、地方保护等由地方政府竞争带来的非合意后果，其原因实际上来自以下几方面制度因素： (1) 上下级政府的委托—代理关系不协调。考虑下级政府面临着经济增长导向的“扭曲激励”，以及上级政府(委托人)对下级政府(代理人) 的行为事实上有限约束能力。这说明，一方面，现实中的政府职能配置不合理，另一方面，上下级政府协调机制不能起到约束过度竞争行为的作用； (2) 地方政府与辖区公民之间的关系不协调。地方政府面临着来自辖区居民的“软约束”和弱谈判能力，这说明，对地方政府而言来自辖区居民的监督力量值得怀疑； (3) 外部制度环境。地方政府面临的政治制度、法律制度和经济制度，实际上对地方政府过度竞争行为起了激励和“软约束”的作用。最终，上述这些制度因素综合在一起，将导致地方政府竞争的非合意后果出现。 (二) 政策选择建议 (1) 职能配置：经济增长取向到社会发展取向的职能转变。政府在经济增长当中的地位是重要的，诺思(1981) 曾精辟论述到：国家是在暴力上具有比较优势的组织，在提供制度这一公共品上能避免“免费搭车”并产生规模效应，国家自然成为基本博弈规则(制度) 的供给者，因此国家最终对经济增长和衰退负责。可见下级政府(代理人) 作为上级政府(委托人) 的代表，适度干预地方辖区经济增长是有益的。然而，上下级政府关系毕竟处在一个多任务的代理合同当中，下级政府(代理人) 不能认为它可以把经济增长为唯一职能取向，而应认识到在经济增长当中政府的重要作用需要体现在提供基本制度规则，如建立保护产权的制度进而完善市场经济制度促进经济增长；以及政府向社会提供的各种公共产品，如保护环境、公共设施建设、计划生育、提高教育水平、社保体系等，它代表了政府促进社会发展的职能。因此，上级政府(委托人) 需要放弃以一项任务(经济增长) 评价下级政府(代理人) 多任务代理合同的完成情况。笔者主张上下级政府间不妨签定这样一份合约，上级政府将下级辖区的政治、经济、社会发展的多任务以指标的形式，即经济增长取向的政绩考核体系被更科学的、可以反映社会发展的考核体系所替代，调整后的政绩考核体系应纳入包含反映经济增长质、量方面的指标和反映社会发展方面的指标，打包下放给下级政府，并且一定若干年不变(合约内容不变、人事安排不变等) ，以若干年为期限全面考核。这样，上下级代理合同形成了一个长效合约的形式，它避免了地方官员追逐短期经济增长利益的冲动；以及由于上下级政府间信息链条过长造成的即时监督困难的问题。 (2) 监督机制：赋予辖区公民和地方人大约束地方政府的权力。行政性分权是一个在“放权让利”的改革导向下各类权力和利益在政府系统各层级重新分配的过程，主要做法就是由中央政府向地方政府的行政性分权。笔者主张应该扩大行政性分权的范围，除了在政府系统内部各层级围绕决策权、事权与财权分配进行的权力、责任转移之外，还可以把地方政府的公共事务管理权限、对政府约束和监督的权限，及相关权力、责任向公民和地方人大转移，由此达到硬化对地方政府自下而上的约束和提高自下而上的“讨价还价”能力，要点如下：一是向辖区公民分权意义在于削弱地方政府相对公民的强势地位，提高公民的“讨价还价”能力；二是相比上级政府对下级政府的约束而言，来自辖区公民和地方人大对同级地方政府更具信息优势，更能够避免上下级政府由于信息链条过长导致的不对称信息；三是赋予地方人大代表及地方人大对同级地方政府的实际约束和监督权力，如人事任免的实际权力，由此加强地方人大在地方公共选择中的作用，强化并完善其作为对地方政府自下而上约束和谈判的平台地位。 (3) 外部制度环境：完善规范地方政府竞争的竞争秩序。笔者无意否定地方政府竞争的积极意义，在其合意性的一面，地方政府竞争增进地方居民福利水平、强化市场秩序，一定程度上约束地方政府行为并提高资源配置效率。但是，由于地方政府面临的外部制度环境不能有效约束政府的竞争行为，并因此引致诸多地方政府不正当竞争行为，如为了经济增长目标使要素配置本地化和保护本地市场、为了保证竞争的资源供给会特别地采取攫取或控制私人资源的机会主义行为等，都是由此带来效率损失和非合意后果。所以，应该强化制度环境对地方政府不正当竞争行为的约束，进一步建立规范地方政府竞争的竞争秩序，基本内容如下：一是调整和完善财税体制。进一步合理划分事权基础上划分财权、完善上下级政府间的转移支付制度等。二是完善法律制度，加强执法力度。规范各类经济主体，尤其应规范各级地方政府的竞争行为，地方政府不能破坏竞争秩序。三是规范产权关系。政府能创造也能破坏保护产权的制度安排，考虑到政府系统各层级存在不一致性，约束地方政府攫取私人或公共资源的行为就显得尤其重要。
