行政环境与电子政务的策略选择
出处：论文网
时间：2007-05-29
从表中我们可以看出以下规律: 第一，沟通网水平从低到高，与收入组档次从低到高，保持一致；且与电子政务发展阶段由低到高，在组间保持基本同步。 第二，在各收入组中，同一收入组国家间，沟通网水平与电子政务发展阶段，不一定一致。在同一收入层次上，不一定“电子”发展得好，“政务”也发展得好。 第三，中低收入组与中高收入组，基本在同一个沟通网水平上，而与高、低收入组差距较大。这与该两组国家发展阶段、策略大量集中于中间地带，至少存在现象上的联系。这似乎表明信息化基础设施建设，在政府管理信息化到扁平服务型电子政务阶段，具有特殊的重要性。 第四，沟通水平低于本组平均值的国家，会抵消部分经济要素优势的作用。例如，泰国沟通网水平，低于同组平均值。虽然泰国经济要素水平，在组内较高，但发展阶段不高。这是原因之一。 3. 创新基础的影响 表3 创新基础类总表( 数值完整) 高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家 日 本7162 韩 国12183 白俄罗斯3152 乌克兰7140 美 国4149 阿根廷1159 泰 国1142 印度尼西亚1144 德 国4140 捷克共和国3146 伊 朗1138 印 度2159 荷 兰3111 墨西哥1166 罗马尼亚3181 巴基斯坦0180 新加坡0153 匈牙利—3 俄罗斯7164 越 南1187 英 国3177 委内瑞拉0133 埃 及2145 蒙 古2196 法 国3159 波 兰3128 哈萨克斯坦—3 尼日利亚—3 加拿大2156 巴 西3130 菲律宾0189 缅 甸—3 澳大利亚2135 土耳其1161 斯里兰卡2100 南斯拉夫4122 以色列3159 南 非1193 中 国2190 孟加拉国0171 均 值31601 31332 2189 21749 创新基础这个环境要素，同样呈现收入组之间发展阶段和策略的层层递进关系。 第一，收入组间比较，收入越高国家，创新基础越好，电子政务发展阶段越高。 第二，收入组内比较，创新基础好的国家，电子政务发展阶段不一定高。说明在同一收入组内，创新基础对电子政务阶段没有必然决定作用。 第三，创新基础低于本组平均值，会对电子政务发展产生不利影响。泰国创新基础环境值，远低于本组平均值，构成对经济要素优势的第二个抵消因素。印度尼西亚的创新基础环境值，远低于本组平均值，构成对经济要素优势的抵消因素之一。中国创新基础水平，仅在平均线上，将成为电子政务快速发展的长期制约因素。 4. 人力资源的影响 表4 人力资源类总表( 数值完整) 高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家 日 本3198 韩 国7176 白俄罗斯5164 乌克兰8166 美 国3177 阿根廷4100 泰 国2150 印度尼西亚1198 德 国3198 捷克共和国5188 伊 朗1156 印 度1194 荷 兰4101 墨西哥2107 罗马尼亚1195 巴基斯坦1100 新加坡2167 匈牙利1106 俄罗斯7144 越 南2101 英 国2197 委内瑞拉2110 埃 及3115 蒙 古3183 法 国5141 波 兰5193 哈萨克斯坦1105 尼日利亚1114 加拿大4104 巴 西1180 菲律宾4193 缅 甸1155 澳大利亚4138 土耳其1184 斯里兰卡1150 南斯拉夫5197 以色列2180 南 非1156 中 国2127 孟加拉国0193 均 值31801 314 31199 21901 人力资源环境值，同样呈现收入组间层层阶梯递减关系，与电子政务发展存在内在联系。第一，收入组间比较，人力资源环境值高，电子政务发展阶段高；人力资源环境值低，电子政务发展阶段低。 第二，收入组内比较，除了高收入组外，组内电子政务发展领先的国家中，人力资源环境值差别较大。说明在电子政务发展的中低阶段(一站式服务之前) ，人力资源因素在组内作用还不很明显。 第三，人力资源环境值低于组内平均值，会在一定程度上抵消其它环境因素方面的优势。泰国和印度尼西亚，人力资源环境值，远远低于组内平均值。从而分别构成抵消其经济要素组内优势的电子政务第三、第二阻碍因素。 第四，中国人力资源环境值低于本组平均值，这表明，人力资源条件差，将成为制约电子政务发展的最大环境因素。 5. 综合分析结果 在我们分析的全部40 个国家中，有38 个国家呈现一般规律，只有泰国(中低收入组) 和印度尼西亚(低收入组) 与众不同。 一般规律是: 一国电子政务发展阶段和策略，与其经济要素水平，呈现高度正相关性。这个规律不仅对于组间比较适用；在组内(每组组内一般都跨两个发展阶段) 比较也适用。而其它三个环境要素(沟通网、创新基础和人力资源) ，只在组间比较存在类似规律；组内比较不存在类似规律。 泰国和印度尼西亚对于上述规律的例外，却给人以另一个重要启示。这两个国家虽然经济要素在各自组内领先，但同时有多个其它环境要素值，低于本组平均值。这说明，虽然经济要素是电子政务发展第一位的环境决定因素，但经济以外环境要素与经济要素之间，具有明显的相互制约作用。 三、不同行政模式及中国电子政务的基本目标 从以上分析中我们可以看出，电子政务策略，作为一种行政系统的决策，要求系统选择与行政环境实现高度统一。要正确选择中国电子政务的策略，就要通过“行政系统—行政环境”的互动分析，准确把握中国行政模式基本的阶段特征。 关于行政模式的阶段特征，行政生态学的研究对我们同样具有启发作用。里格斯借用光谱分析的观念，提出了对应不同社会形态的三种行政模式。他认为: 与农业社会相适应的是融合型行政模式(Fused Model) 。其社会分工不明细，行政职能也是如此，如同折射前的自然光是白光一样。与工业社会相适应的是衍射型行政模式(Diffracted Model) 。对应于社会分工的明确细致，政府职能也有具体的行政分工，就像自然光衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光。第三种则是与过渡社会相适应的棱柱型行政模式(Prismatic Model) 。因其过渡性，社会以及相应的政府行政系统既保持了过去的某些特征，又具有了新的特征，他将其比喻成光进入棱柱的折射过程。 中国社会的经济基础，从就业结构看，像农业经济；从产值结构看，像工业经济；从带动结构看，又像信息经济。正如徐中奇指出的那样: 从整体上而言，中国的社会形态是处于过渡型社会。可见，这种过渡型的社会，也就决定了中国公共行政的类型，适用于里格斯提出的“棱柱型”概念。 分析中国现阶段行政环境的特点，我们可以看到: ——中国处于中低收入国家之列，这是行政环境一个最重要的定位。实现新型工业化，是中国一个总的现代化目标。这个现代化，是结合了信息化特征的工业化，是由信息化带动的工业化，而且这个工业化是以农业为基础的。这一切就决定了中国电子政务的行政模式，只能是棱柱型的，而不可能是一种很纯粹的模式。 ——中国经济发展极不平衡，经济体很大，发展速度又很快。这使中国行政环境中的经济要素值，显得在同收入组国家中，鹤立鸡群。我们测算的样本同组均值是491798，中国的数值达到了159166 。 ——中国信息基础设施，有了长足发展，在同收入组中也是鹤立鸡群。同组均值是712 ，中国是18101 。 ——中国创新基础环境，是电子政务发展的制约因素。创新基础环境值仅在同组平均线上。均值是2189 ，中国是2190 。 ——最后，中国的人力资源，是所有行政环境要素中，惟一低于本组平均值的要素。均值是31199 ，中国才达到2127 。这也是真正制约中国电子政务发展的最大难题之一。 综合以上研究，我们认为，中国当前电子政务建设的基本目标，其实是要在转变公共产品和服务的生产方式的过程中，建立起一种“双棱柱型”的行政模式。第一重棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式的过渡；第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡。这是由中国所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政环境决定的。不考虑行政环境中的农业社会遗留问题，行政决策就会脱离国情；不考虑行政环境中的信息社会挑战问题，行政决策就会丧失机遇；更重要的是，不考虑工业社会的现实问题，行政决策就会失去重心。 四、中国电子政务的策略选择空间与政策陷阱分析 目前中国电子政务建设，总体上看正处于从技术应用型向管理信息化阶段转变的过程之中，少数发达地区和走在前面的部委，正在尝试进行政府扁平化服务的创造性实践。在全球化电子政务浪潮的挑战面前，中国现阶段电子政务具有什么样的策略选择空间，需要规避哪些政策陷阱，是我们不可回避的问题。 (一) 现阶段电子政务发展与推进政治体制改革的关系 1 避免将现阶段电子政务等同于政治体制改革。中国电子政务现阶段的策略定位，从阶段目标看，不是建立电子化政府，而是在信息技术应用基础上，推进政府管理信息化。因此，这一阶段电子政务的策略诉求和意向，从公共行政角度分析，是保证行政手段符合政治目的的“准确”，而不是追问政治目的本身的“对错”。也就是说，现阶段中国的电子政务，是在行政体制改革的现有框架之下，而不是在政治体制改革框架下进行的。 2 与时俱进地推进中国电子政务的发展是一种必然选择。但是，中国电子政务的发展，又不可能与政治体制改革完全脱节。这是由我们面临的现实挑战和自身发展需要决定的。与时俱进地推进中国电子政务的发展，是社会主义自我完善的必然选择，是建立社会主义政治文明的需要。为了使电子政务有它的坚实体制基础，就要把信息化与政治改革结合起来，使信息化起到推动社会主义民主政治建设的作用。在各地、各部门实践基础上，适时将电子政务，提高到电子化政府阶段。在全球化条件下综合国力的竞争中，政府竞争是国际较量的主要方面之一。电子政务的适当发展，必将提高政府竞争优势。 3 可选策略空间: 鼓励电子化政府试点和中国特色实践探索。 ——在具备先进条件的地方，鼓励电子化政府试点。这些地方所指，一是在有条件率先实现现代化的中心城市和发达省份；二是在政府体制改革试点地区；三是在电子政务发展较快并与人民生活关系比较密切的政府部门。这三类地方因行政环境条件较好，应鼓励电子政务先行一步，把电子政务与体制改革紧密结合起来。 ——在不具备先进条件的地方，鼓励有国情特点的电子政务实践。这些地方可以从较低的政府职能转变的起点上，通过加强对社区的电子政务建设，可以相对低成本地对广大尚未上网的群众提供有针对性的特色服务，实现跨越式发展。中国独特的居委会和村委会，构成了一种非技术形态的“沟通网”。以这些基层单位为节点进行联网，开展电子政务延伸服务，可以有效解决众多非上网人口不能分享电子政务服务的问题。 (二) 中国现阶段电子政务与行政体制改革的关系 1 避免将中国现阶段电子政务等同于政府流程再造。在中国当前的行政环境条件下，全面推进以政府流程再造为核心的扁平服务型电子政务策略，存在两个主要的限制条件: 首先是行政环境中，经济发展阶段对组织形式的制约。实行扁平服务型电子政务，改革的对象是工业经济条件下形成的科层制的组织形式。但中国工业化尚未完成，处在农业经济向工业经济过渡中的行政环境，反映到上层建筑，尚存在加强科层制的客观要求。这与发展扁平服务型的电子政务形成矛盾。 其次是体制改革意向对组织形式变迁的制约。电子政务改革，是政府改革的整体系统工程。条块分割的行政管理体制，不可能通过某一条、某一块的局部流程重组，再造成功。中国现阶段行政体制改革的主要原则，是“转变政府职能”；本届政府的行政改革重点，侧重“行政三分”，主要解决职能细分优化问题。实行全面的政府流程再造，缺乏行政体制改革的根本政策依据。换句话说，中国现阶段实行政府流程再造的政治意向不足。 2 与政府流程再造相关的电子政务认识误区。 误区之一: 认为电子政务就是小政府、大社会。 扁平服务型电子政务策略的目标，既不是缩减政府规模( downsizing) ，也不是减少浪费(cutting waste) ，甚至也不在于提高效率(efficiency) ，而是提高效能(effectiveness) 。这里关键是需要弄清科层制与扁平化流程相对公共管理的手段来说的根本区别。如果借数学的概念来说，科层制的效率“微分”关系是，边际成本递增，边际收益递减；而扁平化流程的效率微分关系是，边际成本递减，边际收益减增——切线的斜率不同! 这意味着，科层制提高效能，只能经过减少职能，缩小规模，节约成本等手段优化效能比；而扁平化流程是通过改变管理任务与管理成本的反向制约关系本身，使之进入正反馈，来达到“既要马儿跑，又要马儿少吃草”这种奇妙的效能状态。从而从“弱化两头，强化中间”的官僚体制，转向“强化两头，弱化中间”的治理体制。 误区二: 将电子政务等同于流程再造，认为政府只要像企业那样运作，就可以改进绩效。电子政务与企业信息化的一个重要不同在于，市场化的企业知道自己的目的，而官僚化的机构经常“忘记”自己的目的(宗旨) ，因此仅仅通过信息化改变工作流程，仍然解决不了职能精简和转换的问题。质言之，光改变手段本身，不去将手段与目的“对表”，手段异化于目的的问题仍然解决不了。 3 行政体制改革中电子政务策略的可选空间。我们认为，尽管存在着上述限制和认识上的误区，但扁平服务型电子政务策略，仍是深化中国电子政务最主要的可选发展空间。 首先，适时总结实践经验，上升到政策理论高度，从发达地区和政府窗口服务部门开始，有计划、有步骤地推动中国电子政务，从政府管理信息化，向服务型政府的目标转变，将是一个明智的选择。在全球化电子政务浪潮中各国普遍建设服务型政府的挑战面前，中国不应错失应战的机遇。虽然中国整体上还未实现工业化，但发展不平衡的行政环境特点，决定了政府先行，推动国民经济和社会信息化的特殊必要性。 应该看到，在工业化过程中形成条块分割官僚体制带来的官僚主义的弊端和腐败现象，正在成为中国进一步走向现代化文明的重大制约因素。在这种情况下，行政体制改革应充分体现“信息化带动工业化”的指导原则，在转变和优化政府职能的基础上，不失时机地提出政府流程再造的改革纲领，充分调动广大公务人员的改革积极性、创造性，使中国政府的公共服务水平迈上新的台阶。 在未来行政体制改革和机构改革中，在“转变政府职能”原则后，加上“政府流程再造”的要求，一方面将为政府先行，带动国民经济和社会信息化，提供充分的政策支持，大大加快中国现代化步伐；另一方面，可以为政治体制改革准备充分的行政基础，加快社会主义民主政治建设和社会主义政治文明建设，推动信息社会在中国的早日到来。 在相关策略方面，我们建议: 推进政府流程重组，应以新的“精简效能”为基本原则。在我们看来，“精简”，就是简化行政运作环节和程序，降低行政运作成本，提高政务效率；“效 能”就是实现“政务边际成本递减”。 实行扁平服务型电子政务后，政府的中间管理层的缩减甚至取消，这将大大简化行政运作的环节和程序。通过信息网络，政府部门和公众可以用交互式的方式，直接实现信息的双方传递，可以节省人们大量的时间和精力，提高政府服务的效率和水平。 从政府内部的管理层面来看，传统垂直组织中的中间层级信息传递功能被网络所替代，消除了信息源与决策层之间的人为阻隔，使信息传递迅速，有利于避免在信息传递过程中引起的失真。在同级政府之间，地理边界和人为的本位观念的限制也会减少。信息技术在政务中的应用，将优化行政管理的组织结构和提高信息传递的速度和效率。 根据美国政府再造经验，实施政府流程重组的主要行政改革取向应是: 第一，基于目标杠杆的核心战略(Core Strategy) : 目标杠杆的作用是，始终让手段对准目的，时刻用目的校正手段。反过来说，针对的是排除作为手段的中间人利益对目标的干扰。政府与公众直接越过中间层利益干扰而寻求最大限度的吻合。 第二，基于激励杠杆的后果战略(Consequences Strategy) : 电子政务要坚持面向公众、面向市场，针对群众最关心的问题应用信息技术，增强为民办事的透明度和公正性。 第三，基于责任杠杆的顾客战略(Customer Strategy) : 信息化政务“使组织直接对顾客负责”。 第四，基于权力杠杆的控制战略(Contral Strategy) : 电子政务要求“将决策、回应顾客及解决问题等权力下放至对一线工作了如指掌的人员”，“转移至社区”。 第五，基于文化杠杆的文化战略(Culture Strategy) : 电子政务要求使雇员的价值观、行为规范、态度和期望值，能够适应创新和变化的环境，有意愿寻找新的“奶酪”。相信只要政策对头，中国实行政府先行，以信息化带动工业化的战略，政府行政体制现代化的步伐将极大加快，社会主义制度在中国将得到极大的巩固和加强。 五、结论 综上所述，本文得出的主要结论是: 电子政务没有一成不变的对于各个时期、各个国家通用的固定模式。我们需要根据行政环境的特点和变化，根据对于电子政务挑战的判定，根据应战的意愿，来相机决定、动态调整中国电子政务的策略。电子政务发展中暴露出来的矛盾，只有通过进一步的发展来解决。与发达国家不同，现阶段中国要在转变公共产品和服务的生产方式中，建立适应“以信息化带动工业化”需要的“双棱柱型”电子政务模式。中国电子政务主要的发展空间，在于从技术应用和政府管理信息化向前推进，即适时全面进行政府流程再造和建立服务型政府，并结合中国国情，有重点地推进社会主义民主政治建设，在此基础上实施与之配合的电子政务模式。
