当代中国地方政府改革：权力、权限和责任

  　　当代中国地方政府的权力配置必须在以下几个方面继续通过改革加以完善。   　　首先，按照宪法确定的基本原则，合理划分中央政府与地方政府的权力，把政权、事权、人(事) 权、财权加以科学地划分，总结1994 年分税制和近年农村税费改革的经验，统筹考虑权、利、职、责的落实。在政权层级上，充分运用层级落差产生的自上而下的势能优势和由下向上的末端优势，防止政权间的效率递减现象的发生，防止政府权力系统内的梗阻现象的出现，保证全国的政令畅通。为此，在加强中央政府对地方政府的领导和指导的同时，必须加大力度，发挥地方国家权力机关的作用，扩大地方各级人民代表大会对地方政府的预算和人事的决定和监督权，增强执政党地方党委统揽辖区全局、协调区内各方的权威和能力。   　　其次，巩固近年来减少和规范行政性审批的成果，继续推进行政审批改革，把事关全局的行政审批权配置适当集中上收到层级较高的地方政府，把人民群众即时服务性强的事项适当下放给基层政府，最大限度地利民便民。同时，对行政审批权，必须明确非经法律法规设定或授权即无权，任何政府及其部门不得自设审批权。再者，行政审批权的配置必须严格程序，配置程序合理科学，运转才能优质高效。   　　第三，真正落实行政首长负责制。地方政府权力与地方政府行政首长的权力是紧密相连的。行政首长的职权配置得好不好，对地方政府运作而言十分重要。法律对首长负责制的具体内涵规定得不是太清楚，甚至有相互冲突的方面。首长负责制似乎包括：行政首长主持地方各级人民政府的工作；召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议。但地方政府组织法也规定，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。一般来说，地方政府首长应该善于利用上述政府决策机制，但如果出现政府常务会议或者全体会议讨论的意见与行政首长的意见相左而行政首长的意见又是正确的情况，那么应该如何决定呢? 行政首长个人负责制要求首长决断，而决策民主化则要求民主。如果迁就众人不正确的意见，行政首长最终需要对集体错误的决策负责，如果坚持己见，独断负责，则会议未必同意。也许正是考虑到上述矛盾，法律留下了一定的空间。问题是对地方政府的“常务会议或者全体会议讨论决定”做怎样的理解。从字面上讲“， 会议讨论决定”当然是会议讨论、会议决定。如此一来，行政首长如果对重大问题没有最终决定权，那么他(她) 又如何能负责呢? 如果说是会议讨论，首长决定，那么会议的权力和功能又被极大地弱化了，变成咨询性的会议，这不符合法律的含义。实践中，还有另一些情形。一些事情，往往是首长决定，会议才讨论；还有一种“首长办公会”也讨论决定许多问题。如何防止有的行政首长把不合己意的重大问题不提交会议讨论，或者讨论但不做决定(有的情形是允许的) ? 同时，对什么是重大问题，应该由法律进一步明示。如《立法法》第七十五条规定，地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定，即为明示。行政首长应该有权认定哪些问题属于重大问题。在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的格局中，在共产党领导的人民代表大会制度框架内，应该强化行政首长的权力，强化行政首长负责制，这不会导致行政权专制，行政权的首长负责制是国家实行民主集中制对集中和行政效率的合理要求，何况，在国家领导权、国家人大权、国家行政权、国家司法权、国家监督权相生相克的“五权架构”权力结构体系中，行政权是可以被设定比较明确的边界和休止符的。在现代国家，任何权力都不可能像历史上的君主制那样无边无际，特别是作为公共权力的行政权，已经或正在被人民加以必要的限制。法律设定了地方政府的权限，可以防止或治理越权、滥施权力、怠权等有害情形。   　　三   　　地方政府的权力不能没有边界，不能没有限度。国家政权和政府系统内对政府权力依法设定限制而构成的权力限度和边界，包括权力的大小、权力效力的空间范围和时间长度、权力作用力度，它决定着地方政府能够做什么、能够做到什么程度、不能做什么、不能做到什么程度等，这就是权限。人们越来越追求建设有限政府，其有限性很重要的一个方面就体现在权力的有限上。古往今来，从让政府为人民服务的愿望出发，人们希冀组建全能或万能政府；从政府可能残积人类远未脱尽的邪恶而且可能是极度放大了的邪恶而言，人们又不得不倾向于有限政府；乃至在专制暴政时代，人们期盼好人政府、贤良政府，求之不得则进而主张无政府；也有人曾寻求建立两全其美的万能可控政府(如孙中山的“权能分离”) 。然而，这些理想在当时都难以完全实现。只有权能边界清晰、休止符号明确、约束力度适当的有限政府才往往能成为较好的政府。   　　有限政府理论构成地方政府权限的理论基础，对地方政府权限的探讨必须考虑：在权力配置上，应该赋予政府哪些权力? 同时应该对政府权力设置哪些限制? 政府理性地认识自身的有限性和有限理性，政府只是社会的一只手，应协同市场、社会之手发挥最大作用；如何为政府越权、腐败乃至“死机”提供预防和补救等。必须对地方政府权力予以严格的限制! 一方面，必须保持中央政府的政令畅通和全国政权的统一。任何一个国家，不管是联邦制还单一制，地方政府的权力都是有限度和各种制约的。美国的地方政府如州一级，可以有自己的宪法，但国家宪法明确授予中央政府的权力，地方政府则不能超越。对地方政府的权力给予法定的限制是任何一国政府维护国家主权和统一的天职。另一方面，正如马克思深刻指出的：“和立法权力相反，行政权力所表现的是国民受人统治而不是国民自治。”詹姆斯·麦迪逊曾说，在组织人统治人的政府时，最大的困难莫过于既使政府能管理被统治者，又能使政府被管理。“依靠人民是对政府的主要控制；但是，经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。” 托克维尔认为，“无限权威是一个坏而危险的东西”，甚至说不管在君主国还是共和国，民主政府还是贵族政府，号称人民还是国王，只要被授予决定一切的权利和能力，就是“给暴政播下了种子”。德国政治思想家威廉·冯·洪保认为，设置任何新的国家机构须注意两件事，忽视任何一件都将会造成巨大的危害。“一方面，界定在民族中进行统治和提供服务的那一部分人以及界定属于真正的政府机构设置的一切东西；其次，政府一旦建立，界定它的活动的扩及和限制的范围。”思想家对有限政府的探索是有益的。不管是西方的三权分立还是中国的五权架构宪政体制，对政府行政权都是有所设防的。实践要求我们必须摒弃全能理念，全能政府只能导致保姆型社会，不利于社会自立精神、自律文化的培育和市民社会的成长；全能政府还会导致出现疲劳型政府；应该认识到，法定政府职权、资源(包括信息) 、任期、手段、规模、效用有限。地方政府更是如此。   　　考察地方政府权限的几个维度。第一，地方政府权限的纵向探究。在制定规章和规章的效力问题上，法律设定了地方政府各自的权限。如法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政性法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市人民政府制定的规章；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行；地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照法律规定的权限做出裁决。对有《立法法》第八十七条规定的情形，由有关机关依照第八十八条规定的权限予以改变或者撤消。国务院有权改变或者撤消不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤消下一级人民政府制定的不适当的规章。这里的“下一级”不是“下级”，而是仅次于省、自治区人民政府的一级人民政府。这种纵向的权限规定主要是规范政府层级之间的权限。第二，地方政府权限的横向和空间考察。地方政府权限所及限于辖区范围内，同级人民政府之间开展的经济合作和区域方面的合作，则按照双边或者多边协议履行各自的权利和义务。第三，地方政府任期等时限：省、市、县、市辖区的人民政府每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民政府每届任期三年。又如政府采购法规定，采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存15 年，此间任何政府无权销毁采购文件。   　　地方政府权限的实质是对地方政府的权力依法进行必要的限制、制约和监督。中国共产党实行依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，而法治的核心就在于人民对政府权力进行制约和控制，任何一级政府，越权无效，怠权受责。哈耶克说，“法治的基本点是清楚的，即留给执掌强制权力的执行机构的自由，应当减少到最低限度。”政府没有一定的自由裁量权，政府将会难有作为，但对政府行政权的自由裁量权如果不加限制，这种自由裁量权凭着自我复制扩张的本性就可能变得越发猖狂。用法律把政府的权力限制在合理的限度内，既让政府有权，能够有所作为，又要让政府的权力有限度，才能有效驾驭和控制。   　　地方政府权力、权限与政府责任紧密相连。人民国家赋予地方政府机关、地方政府领导人及工作人员以一定的权力和权限，就是要他们运用法定权力为人民、社会服务，承担相应的责任。不负责任的政府其政治合法性必将递减，而终会被人民抛弃。各级政府公务员必须树立正确的权力观，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。明确政府权力的来源在于人民的授予，手中掌握的权力是公共权力，而不是私有权力，绝不能以权谋私，以权害民，只能用它来保护、实现最广大人民的根本利益。   　　按照建设服务型政府的要求，通过改革不断消除官僚主义。邓小平曾痛斥官僚主义，揭露其主要表现和危害，其中就有“高高在上，滥用权力，不负责任，不守信用”等，虽已大有改变，但彻底铲除，仍是任重道远。   　　地方政府的权力是它的资源和有所作为的凭借，是它履行职能的保证；权限是地方政府行动的边界与休止符，是人民约束政府的缰绳；责任是地方政府的价值所在和权力、权限的效用体现。进一步明确授权，需要通过健全法制，做到依法授权；依法设限；依法明责。通过实行政务公开，让人民对地方政府的行政能够知情放心、制约有度、监督有力。   　　努力创造条件，逐步推行地方政府首长的普遍选举制度，按照党管干部的原则，由执政党推荐重要干部人选，在地方政府辖区内实行民主选举，实行首长组阁制，地方政府领导班子的组成人选由行政首长提名，地方人大或者常委会决定并任免。一可扩大地方政府的民意基础，二可节约政治成本，提高地方政府对人民负责的意识。同时，强化人民代表、人大对地方政府的质询、弹劾权。并且明确，如果地方政府领导班子中的成员严重违法犯罪，行政首长应该负连带责任。推荐者必须对被推荐人进行教育、监督，并且要负连带责任。如此，那些极少数官官相护、买官卖官、跑官要官、以权谋私、滥用职权的政府官员就难有藏身之地，越权、怠权也就难有市场。要严格行政首长负责制，把权力、权限落实到责任上。在2003 年上半年的那场抗击“非典”的斗争中，卫生部长的更替、北京市长的辞职以及少数官员被给予不同程度的党纪政纪处分，实践表明，行政首长负责制绝不只是一句空话。   　　随着市场在国家的宏观调控下对资源配置发挥基础性作用，地方政府的权力必然会从一些领域和事务上淡出，地方政府的权力、权限、职能、责任的内容和方式都面临着重大的转型，形成比较定型化的机制尚需假以时日。随着政府改革的深化，中国地方政府的内部结构和权力、权限、职能、责任、利益机制必将更加趋向合理。    

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