论科学发展观与依法执政
出处：论文网
时间：2007-05-29
当前我国依法治国进程中最大的挑战就是依法治官不力、权力监督不力，由此导致事实上广泛存在的权大于法的现象，这削弱法律权威，起着极坏的负面示范效应。因此，作为权力行使主体的广大党员特别是党员领导干部必须在宪法法律范围内活动，实现党执政方式的法治化，显得尤其重要。
第三，它是可持续发展的要求。
江泽民同志指出，“依法治国，就是广大人民群众在共产党领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”江泽民同志所强调的，其实就是法律的稳定性对执政行为的一种约束，从而保证党的政策和执政行为的连续性，从而实现经济和社会的可持续发展。
法律与政策相比，其制定、修改、废止都需要由法定机关依法定程序实现，具有更强的稳定性、连续性和长期性。政策的制定、修改、废止虽然也有党章、纪律予以限制，但往往容易掺杂个人因素而缺乏稳定性。先哲曾有精辟分析，“常人不能完全消除兽欲，虽最好的人们也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祗和理智的体现。”[[１０]]反右及文革所造成惨重教训，便是明证。依法执政将彻底改变过去“动员模式”的革命党形象。依法执政的核心要素就是对非人格化的规则的服从，旨在否定随意性和个人化的意志以及各种特权行为，从而实现发展的持续性、连续性。
当然，法律的稳定性也并不必然排斥制度创新的机制。这就要求我们必须科学地处理好稳定、改革、创新的关系。人们往往有这样一个认识误区――在改革的过程中，严格遵守法律会阻碍制度创新，不利于改革。在他们眼里，法律成为了一个僵硬的东西。事实上，法律除了稳定性之外，还有另外一种属性，即灵活性，灵活性为制度创新开启了一扇窗户。这种灵活性主要表现为对法律的适时修改、恰当的立法解释和适度的法官自由裁量权及少量的宪法惯例。法律的灵活性是在恪守稳定性的基础上实现的一种法律自我完善机制。法律的稳定性和灵活性既保证了执政行为的连续性，又保证了稳定基础上的创新性。
三、落实科学发展观、实现依法执政的建议
依法治国需要党的领导，党的领导也需要法治化。这是一个问题的两个方面，不可偏废。目前，党的领导既成事实，当务之急就是如何实现依法执政、提高执政能力，从而完善、加强和巩固党的领导。
首先，必须强化执政党意识，强调法律在执政过程中的重要性。
正确认识我党在国家政治生活中的地位和职能，这是实现依法执政的基本前提，认识不到这一点，就不可能真正做到依法执政。依法执政是我党身份、职能变化的必然要求。为此，我们必须要清醒地认识到执政党与革命党的区别。一，指导理念不同，革命党的理念是科学的斗争观，执政党的理念是科学的发展观，这是革命党与执政党的根本区别。因为革命党的主要任务是进行革命战争，推翻反动统治。而执政党的主要任务在于领导人民搞建设、谋发展。二，在国家政治格局中所占据的位置不同。革命党存在于体制外，是要破坏并摧毁旧秩序。执政党存在于体制内，是要建立并巩固新秩序。三，与法律的关系不同。革命党与国家法律呈反向，其主要任务是革命、打碎反动的旧法统；执政党与国家法律呈正向，其主要任务是发展，确立法律在建设事业中的基础地位。因此执政党维护宪法和法律的权威就是维护执政党的权威，遵守党自己领导人民制定的宪法和法律才能建立和巩固新秩序，才能增强执政能力，才能促进社会的稳定和经济的发展。
明确了执政地位后，就应当确立我党的中心任务就是以人的全面发展为目标、以人民利益为出发点领导人民搞建设，谋发展，真正做到立党为公、执政为民，权为民所用，情为民所系，利为民所谋。实现这一中心任务的基本保障就是把切实体现人民利益的法律作为我党执政的基本依据，做到依法执政。
其次，必须以法律明确党权与国家权力的关系，使党和政府都能优质高效地履行自己的职责。
党直接领导和掌管一切的领导方式既不符合法治的要求，也容易滋生专制和腐败。毛泽东《井冈山的斗争》中就提出了对党政不分的批评：“党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”[[１１]]彭真同志也指出，“党一定要加强对政权的领导。问题是，党委怎样领导政权？……在政治上，必须坚持共产党的领导，……从组织关系上说，那就有所不同，政权机关并没有义务服从党委，共同纲领也好，中央人民政府也好，没有一条说代表大会和政府一定要服从党委。政权机关对党委不是组织上的隶属关系。相反，对政权机关的决议，所有的人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。”[[１２]]放弃党的一元化领导，在法治轨道内实现党政分开，党通过进入国家机关，进入公共权力实现领导，是一种更为科学的领导方式。十四届六中全会决议中提出的依法执政，提高执政能力就是总结这一历史教训的产物。这样，既能保证党的领导核心作用，又能充分发挥人大、政府、政协以及其他各方面的职能作用，防止出现“以党代政”、“以言代法”的现象。
82年宪法已经迈出了可喜的一步。它删除了75、78宪法规定的“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高权力机关”这一有违党政关系的条款，把应由国家机关行使的权力，归还了国家政权机关，并规定“各政党和社会团体，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”为改变长期存在的人大和政府直接向党委负责的执政方式、提高执政能力奠定了宪法基础。但仅有宪法规定是远远不够的，党政的分开必须通过具体法律，如政党与国家机关关系法等对党与国家机关的权力作明确划分，才能真正理顺党政关系，真正克服以党代政、以党代法的倾向。
第三，必须以法律规范党权的行使程序。
依法执政，仅规定党有哪些权力是不够的，还要规定这些权力应如何行使，即党权的行使程序。如果我们不明确规定党的职权及其程序,“党必须在宪法和法律的范围内活动”就会成为一句空话。如果不明确规定党的职权及其程序，党的形象和威望就容易受到损害。因为在我国实际政治过程中，党领导的程序法治化程度还比较低，党委会经常绕开人大而直接向政府和司法机关发号施令，极大损害了党的形象。只有明确规定了党权的行使程序，才能使党权运作规范化，杜绝权力行使的随意性、任意性。
在具体实现对党权行使程序规范化时，我们必须要注意，这里讲的执政权力主要是指党对国家机关的领导。从权力运作层面来看，党的领导包括党内领导和对国家机关的领导两个方面。但由于执政主要讲政党与国家公共权力之间的关系，所谓执政，就是政党以一部分人（或全体人民）的名义对公共权力实施占有和运用的行为。[[１３]]相应的，党的领导程序的法治化就主要是指党对国家机关的领导程序的法治化，主要是指党组织不能直接向政府发号施令，不能“以党治国”、“以党代政”和“以党代法”。党的主张须通过人大上升为国家意志，才具备合法性权威。因此，必须以法律的形式规定党对国家机关的领导程序，使党对国家机关的领导程序法治化，做到党政分开。当党的重大决策须突破现行的宪法和法律有关规定，必须先修改宪法和法律再出台政策，要坚决避免绕开宪法和法律行事的错误做法，这样才能不断在执政过程中竖立宪法和法律的权威，同时也竖立了一个模范遵守宪法和法律的现代政党形象。
[[１]] 王长江．政党的危机[M]．北京：改革出版社，1996，211．
[[２]] [德]罗伯特•米歇尔斯．寡头统治铁律[M]．天津：天津人民出版社，2003，339．
[[３]] 薄一波．若干重大决策与事件的回顾[M]．北京：中共中央党校出版社，1991，157．另见黄炎培．八十年来[M]．北京：中国文史出版社，1982，157．
[[４]] 邓小平文选(第二卷) [M]．北京：人民出版社，1994，333．
[[５]] 邓小平文选(第三卷)[M]．北京：人民出版社，1993，373．
[[６]][古希腊]亚里士多德．政治学[M]．北京：商务印书馆，1997，199．
[[７]]石泰峰,张恒山.论中国共产党依法执政[J].中国社会科学,2003（1）.
[[８]] 匡克．论法治国家与党的领导法治化[J]．社会科学，1999（7）．
[[９]] 郝铁川．依法治国的十大建议[J]．法学，1996（5）．
[[１０]][古希腊]亚里士多德．政治学[M]．北京：商务印书馆，1997，169．
[[１１]] 毛泽东选集（1－4卷）[M]．北京：人民出版社,1991，73．
[[１２]] 彭真文选[M]．北京：人民出版社，1991，227．
[[１３]]王长江．现代政党执政规律研究[M]．上海：上海人民出版社，2002，5．
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