杭州市政府采购制度的实践与思考
出处：论文网
时间：2007-08-04
三
“十一五”期间，对政府采购工作的要求是《政府采购法》规定的所有货物、工程和服务，都实行政府采购 。这一目标要求对杭州市目前的政府采购规模现状来说是很重的任务。要达到这一目标，必须深化改革，加大《政府采购法》的宣传力度，进一步完善政府采购制度，健全监管体系，规范采购行为。
1.正确认识政府采购的重要作用，提高预算单位实施政府采购制度的自觉性
政府采购的重要作用，姚振炎同志曾经作过一个详细阐述：一是有利于提高财政资金的使用效益，节省开支；二是保证采购项目质量，采购单位可以得到质量有保证、价格合理的货物、工程和服务，保障国家机关有效行使职能；三是有利于发挥政府在国民经济发展中的宏观调控作用，推进保护国内产业、保护环境、扶持不发达地区和中小企业等政策措施的实施；四是促进财政预算制度改革，强化财政支出管理；五是有利于促进公平竞争，增强企业的竞争能力和自我发展能力。六是有效抑制腐败，遏制采购中的权钱交易和其他腐败行为 。也有学者提出，节约财政资金不是政府采购的首要职能，政府采购的首要职能是要建立一种长期的财经制度，将所有政府购买行为都纳入到公平交易的市场经济范畴中去，使得政府的消费行为也要受市场经济规律的制约 。
无论专家学者对政府采购职能及作用怎样阐述，政府采购作为国家财经管理的一项重要制度已经建立起来，并且在实践中发挥着上述各个作用。要将政府采购制度全面贯彻执行，加大宣传力度和对政府采购法规政策的普及教育是非常需要的。政府采购监管机构要做好政府采购法规政策的宣传工作。要通过普法教育，使社会各界认识、理解和支持政府采购，为政府采购工作的改革发展创造良好的环境。各预算单位领导更要从加强党风廉政建设的高度出发，重视政府采购工作，提高本单位执行政府采购法规的自觉性。
2.进一步完善政府采购制度
政府采购涉及的环节和利益主体非常广泛而复杂，要使政府采购行为依法进行，就必须对涉及采购制度的每一个配套环节予以制度化。例如，从政府采购工作流程看，涉及到预算编制、下达计划、采购方式确认、信息公布、供应商投标、专家评标、履约、验收、资金结算和采购评估等；从政府采购行为主体看，涉及到采购人、政府采购监管部门、采购中心或中介机构、供应商、监察和审计部门等；从采购中心内部流程看，也涉及到多个环节和岗位。
可以借鉴发达国家政府采购的成功经验，依据《政府采购法》及其3个部长令的要求，建立相应的采购质疑机制、信用追索机制、申诉仲裁机制等。对所涉及的采购人、采购监管机构、采购中心或中介机构、供应商和社会公众等行为主体制订相应的制度，明确各自的职责；对采购所经历的预算编制、下达计划、采购方式确认、信息公布、供应商投标、专家评标、履约、验收、资金结算和采购评估等环节的流程应进一步细化，充分体现政府采购活动的公开、公平、公正，确保物有所值。同时也应制订一些相应的配套法规，形成比较完善的制约机制，防范政府采购领域的商业贿赂。
3.完善办法，把政府采购预算推向标准化
杭州市的政府采购预算编制工作起步比较早，也没有出现有些地区与部门预算“两张皮”的脱节现象，但是在政府采购预算的指标体系与实际操作的衔接上仍然存在不够细化、不够规范的情况。因此，要完善现有的部门预算编制办法，着力解决政府采购预算简单粗糙和滞后的问题。
①要认真研究采购预算的指标体系。采购监管部门要根据政府收支分类的新要求，按照部门预算功能科目和经济科目的规范分类，制订出标准化采购预算指标体系。对不同商品、工程和劳务等采购项目提出各自的专业化、标准化技术指标，以便于按各自特点归类，为扩大采购规模，提高采购效率打好基础。
②要解决政府分散采购的预算编制问题。从杭州市的情况看，政府分散采购的数量还相当大，与政府集中采购的现有规模相接近，同时部门预算中分散采购预算反映不全、不细、不实的情况普遍存在。政府集中采购走上规范化路子后，加强分散采购应该作为政府采购监管机构下一阶段的工作重点。首先要从规范预算编制抓起，把预算编实了，管理和监督也就有了根据。要充分发挥各部门政府采购协管员队伍的作用，建立经常性的沟通联络制度，落实监管责任。
③要协同审核政府采购预算。政府采购预算在部门预算实际编制中处于配角地位，采购单位在部门预算中往往注重预算经费的数量，对政府采购预算难免不够重视。用个不十分恰当的比喻：部门预算与采购预算是“钞票”与“粮票”的关系，部门预算解决的是资金的问题，采购预算解决的是指标问题。没有采购预算，即使有了资金也是不能实施政府采购的。因此，在年度预算编制阶段，采购监管机构与预算分配部门要协同审核，共同把关，才能把政府采购预算做细做实做规范。
4.调整监管范围，扩大政府采购规模
财政部提出在“十一五”期间，《政府采购法》规定的所有货物、工程和服务，都实行政府采购。省政府也提出了近期目标，到2007年，政府采购金额要占财政支出15%。而我市2005年政府采购金额只占财政支出的7%，2006年实行节俭措施后，小汽车的采购金额就减少8000万元，离目标更远。按照上述目标要求，必须抓好两方面的工作。
①调整政府采购监管范围，加快政府采购扩面工作。调整政府采购监管范围，就是要按照《政府采购法》的要求，将工程建设项目列入政府采购程序管理。杭州市财政支出规模在全省各城市间排列第一，但政府采购规模偏小，占财政支出的比重也很小，其主要原因是工程建设项目未列入政府采购监管范围。根据《政府采购法》第二条规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，均应列入政府采购范围。并进一步解释：工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩大建、装修、拆除、修缮等。就市本级情况看，2006年地方财力安排的行政事业单位基本建设规模就有4.9亿元。这类项目毫无疑问应纳入政府采购法的监管范围。每年还有数十亿元财政资金用于城市基础设施建设，这部分投资情况比较复杂。它涉及城建资产经营公司、运河集团、地铁公司、交通集团等多家国有公司，资金组成也较复杂，既有财政支出安排，又有社会融资和银行贷款。这些公司都是代表政府为社会提供公共产品，这些建设项目无论筹资渠道、还款方式如何，最后形成的资产都是国有资产，都是城市的不动产。《政府采购法》对此类项目是否列入政府采购范围没有作出明确的规定，这是值得进一步研究的问题。用财政资金或以政府名义向社会筹集资金举办的各种文化产品也应列入政府采购范围。我市在这方面已经出台了规定，但要进一步深化，进行实质性的操作。例如重大节庆、重大活动所举办的文艺演出，就可以通过招投标的方式向全国征集，甚至可以反向拍卖。同时对会议、印刷、公务考察等也可研究作为服务类项目列入政府采购范围，进行各种形式的政府采购。
②加强分散采购的规范化管理。政府分散采购是相对于政府集中采购而言的。有的地区把政府集中采购分两个层面做，一个层面是由政府综合集中采购机构直接实施，另一个层面是政府授权由主管部门设立集中采购机构实施。有的地区则把由主管部门实施的政府采购，包括预算单位自行采购都列为分散采购。无论集中采购还是分散采购都属于政府采购，不存在哪个重要哪个次要的问题。因此，都要执行政府采购法的规定。政府采购监管机构对分散采购应加大具体指导，研究制订一些分散采购的具体操作办法与工作流程，建立报告制度、公开信息制度、定期检查制度，让分散采购也实施“阳光采购”工程，推进分散采购的规范化建设，接受政府监管机构和社会的监督。
③完善政府采购统计制度。政府采购统计工作要在两个方面进行完善。一是对政府采购工程项目的统计。《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。这一规定主要是为了避免与招标投标法的冲突。但是，在实际工作中，正是这一原因，政府采购工程没有实质性列入政府采购监管范围，政府采购规模占财政支出比重过小，这是一个重要原因。政府采购工程是否应该列入政府采购的统计范围，我们把“政府采购”的前提条件搞清楚，就有了明确答案。二是对政府分散采购项目的统计。《政府采购法》第七条规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。这里明确了我国政府采购的基本模式。不言而喻，分散采购也应列入政府采购的监管与统计范围。这方面的统计工作杭州市还很弱，需与各有关部门做好协调工作，将杭州市的政府采购规模实事求是地反映出来。
5.加快信息化建设步伐，提高政府采购效率
信息化建设推进了财政管理制度的改革，同时也深化了政府采购工作。从政府采购预算编制到完成采购任务进行资金结算，我市已初步实现了信息化。但是与兄弟城市相比，我市的信息化程度依然较落后，还有很多方面需要加快开发和建设。
①整合信息资源。要通过对现有的部门预算编制系统、政府采购信息系统、国库管理信息系统、会计结算信息系统实行联网，形成财政预算编审部门（采购办）、采购机构（采购中心）、国库监管部门（会计结算中心）、采购单位的信息传输网络，实施信息实时传递，提高政府采购信息的准确性和及时性。
②实行网上申报。要改革采购人纸质传递申报采购项目的方式，利用财政会计结算、资产管理信息系统与主管部门及预算单位联网的条件，实行网上申报。采购单位只要按照年度部门预算中确定的采购预算通过网上点击填报，需要采购的项目即可进入采购信息系统，由采购办列入采购计划，采购机构实施程序采购，供应商送货上门。减少采购单位与采购机构的往来奔波，提高工作效率。
③开拓网络采购。政府网络采购是一个大趋势，是我国政府采购改革的方向。实施政府网络采购的好处在于，通过设置规则和程序，使那些精通于灰色操作的供应商失去幕后活动的空间，减少传统的面对面采购活动中常见的人为干扰因素，充分体现政府采购的公正性，降低政府采购成本，提高政府采购效率。政府网络采购的难度在于网络安全与供应商的信用问题。现在有些地区已经先走一步试行了政府网络采购，如广州市。根据我市信息技术在政府采购领域的推广应用和规范化管理程度，我认为应该考虑开辟政府网络采购的新领域。既然有地区敢当“第一个吃螃蟹的人”，我们不妨从他们的实践中获取一些有益的经验，用于我市的政府网络采购开发工作。
总之，政府采购制度将随着经济体制改革的深入而不断得到完善，政府采购的方式、手段也将在实践中不断得到创新。只要我们坚持以制度管理采购、以制度规范行为，政府采购制度一定会发挥出应有的作用，政府采购活动一定会成为“阳光下的交易”。
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