地方党委新型领导体制架构模式探析
出处：论文网
时间：2007-08-29
[摘 要] 党的委员会制度是党的领导体制的核心和关键。地方党委换届后，在领导体制架构上体现出了一些带有趋向性的新特点，同时，也有一些需要思考和探索的问题，还需要在常委分工负责制、委员结构、工作机制等方面提供制度支持，保证新型地方党委领导体制的高效和谐运行。
[关键词] 党委换届； 领导体制模式； 新特点； 基本思路
党的领导与决策体制是党内权力运行的载体，在执政条件下，其运作状况既直接反映出党内民主的质量，也是衡量整个政治体系民主素质的一个重要标准。党的委员会是党的各级领导机构的重要组织载体，是党的领导体制架构的核心。在党的整个组织体系中，地方党委既是一个重要的决策和执行机构，又是一个重要的信息汇集、处理和传递层次，处于承上启下的关键位置。去年以来，根据党的十六届四中全会关于“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”的要求，各地党委换届工作陆续结束。从换届后的情况看，地方党委新型领导体制在架构模式上体现出一些新特点，也存在一些带有普遍性的问题，需要认真研究，在实践中逐步解决，保证新的领导体制的和谐有效运行。
一、地方党委新型领导体制架构的主要特点和基本效能
换届后，地方党委的领导体制模式总体上可概括为“一正两副（或三副）、党政交叉、分工协作”，完善了集体领导与个人分工负责相结合的党委会制度，体现出较为明显的特点。
1.领导职位精简，有利于降低执政成本
在目前全国已换届的省、市、县三级党委内部，除民族地区外，书记、副书记基本上都按照“一正两副或三副”（部分省市级党委班子保留了三名副书记）的要求配备，常委人数基本控制在11至13人。据有关部门预计，这次换届完成后，约有10多万名干部要离开原有岗位，数量之大前所未有。从深层次来看，这样的改革，决不是简单的干部数量减少，而是体制层面的改革。干部制度改革已经成为我国政治体制改革的重要环节，并且随着由职务管理向职责管理的转变，干部人事制度改革最有可能成为深化政治体制改革的新突破口。
2.领导层级减少，有利于发扬党内民主，提高执政效率
换届后，各地普遍取消了书记办公会这一议事层次。从决策体制上看，由原来的“书记――副书记――常委”三级架构向“书记――副书记或常委”两级架构运作机制转变，根据分工，各项议题由常委直接提交常委会，减少了领导层级，决策链条明显缩短。一方面，在常委分工负责制下，扩大了常委会的议事范围，决策中心由书记办公会向常委会、全委会转移，在很大程度上限制了“一把手”权力过分集中和书记办公会“以议代决”现象，党内民主和集体领导制度得到发扬和强化；另一方面，减少了常委对副书记的依赖性，增强了常委站位全局、纵向沟通、横向协调的履职要求，将常委真正推到了党委核心领导的前台，常委职责凸显出由重在履行表决权向承担决策和执行责任的转变，有利于提高执政效率。
3.职能配置更加优化，有利于提高科学执政的水平
职能配置是反映领导体制科学与否的一个重要标准。“扩大党政交叉任职的比例”是新的地方党委领导体制的一个重要突破。目前，理论界对“扩大党政交叉任职的比例”有不同看法，有学者认为这是党政关系上的倒退。笔者认为，政党执政的条件下，党与政是无法截然分开的，关键是控制公共权力的路径选择是否科学。基于党的中央和地方组织的不同特点，在地方党委会组成中存在一定程度和范围的交叉任职，只要党委和政府的权力边界划分清晰，会有利于提高党委会的科学决策水平，有利于加强党对经济和社会管理工作的领导，是优化领导职能的重要尝试。
4.党委内部权力结构更加明晰
领导权力是领导体制的核心，权力的高效实施应以权限划分为前提和基础。党委会内部权力关系倒置或紊乱是地方党委传统模式运作中存在的一个突出问题。按照党章和《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，党委会内部的权力授受关系为“党代表大会――全委会――常委会”，书记办公会是议事机构不是决策机构，不得决定重大问题。但在实际工作中，一些地方党委对于重大问题，往往是先上书记办公会，参会人员已经接近或超过了常委的半数，事实上已主导了常委会的决策，使常委会的职能受到削弱，影响了其他常委作用的发挥；一些本应由常委会决策的重大工作，有时由书记办公会议定，一些本应由全委会决定的重大事项，往往被常委会所代替，降低了决策的科学化、民主化程度。同时，在缺乏对书记办公会相关制度约束的条件下，使一些“隐性规则”得以通行，容易导致个人集权，加剧了一些地方“一把手”权力的扩张。这样，就在客观上造成了党内权力关系倒置、紊乱的不正常现象。换届后，书记办公会这一机构被明确取消，一方面，突出了常委会在党代会和全委会闭会期间的领导职责，为使其真正成为一个权责对称的决策主体清除了体制障碍，进一步理顺了党内权力关系；另一方面，为实现常委分工负责的集体领导体制创造了条件，提高了党内权力运作的透明度和公开度。
二、地方党委新型领导体制运行中存在的主要问题
改革和完善地方党委领导体制需要一个过程，从实践来看，还存在一些历史性的、体制性的矛盾和问题，是原有工作机制和运行方式向新体制过渡时，新机制、新制度尚未完善、尚未成熟的表现。
1.常委会有效集中难度加大
在传统的地方党委会制度运行中，《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》赋予“书记办公会”三个方面的议事职能，客观地说，这一形式成为联系书记与常委会之间的一个重要缓冲区，降低了书记“集中”常委会决策意志的难度。而在新的体制模式下，“书记办公会”退出后留下的职能空间依靠什么方式来有效弥补，就成为一个重要问题。如果相关措施跟不上，就会出现反弹。这也是当前不少地方原来的书记办公会仍以“书记碰头会”、“党政联席会”等形式继续存在的一个深刻原因。在常委会分工领导的集体决策模式下，书记如何把自己作为其中平等的一员放到常委会中间，加强与常委的沟通协调，集思广益、统揽大家的决策意志，防止出现议而不决、决而不断的现象，最后形成高效的集体决策，无疑需要一个适应过程。
2.专职副书记的职能定位模糊
换届后，地方党委会内部设置了一名专职副书记，但是在定位上，仅仅笼统地规定了“协助书记处理日常事务，受书记委托，负责有关工作”的原则，缺乏可操作性的制度安排。这样，在实际中就有可能带来两种倾向：一是各位常委分工负责各项具体工作，专职副书记会“闲起来”，无事可做；二是专职副书记继续分管的一些工作，又成为被分管常委必过的一道关，影响常委分工负责制的实施。由于职责定位模糊，给实际工作带来很大难度。综合各地的情况，目前副书记的职责存在三种较为集中的类型设置：一是专职综合型。协助书记处理日常事务，受书记委托，负责有关临时工作。二是专职党务型。负责党群工作、政治工作，与市长（副书记）的分管经济、行政工作相对应。三是兼职综合型。专职副书记兼任纪委书记，同时完成书记交办的有关工作。从实质上讲，专职副书记的设置，应当视为改革不彻底的一种表现。但是，既然设置了职位，就必须有明确的职能范围，专职副书记的定位问题是一个重要的体制性问题，必须尽快明确。
3.在决策权与执行权相对重合的情况下，有效监督问题凸显
从目前情况来看，尽管各地都明确规定增加全委会开会的次数，强化全委会的决策功能，但是，常委会开会次数增加更多，大量的日常工作决策还是由常委会来承担。作为一个重要的决策机构，常委会又直接履行着执行功能，这就不可避免地产生功能的重合，由此产生了一个关键问题：如何加强对常委会成员尤其是党委“一把手”的监督问题。一方面，如何防止常委会成员在决策和执行环节中过分突出自己分管范围内的部门利益而对全局性工作产生不良影响；另一方面，在存在书记办公会的条件下，几位副书记客观上会对书记产生监督作用，取消这一机构后，如果措施不到位，极有可能会加剧党委书记权力过分集中的现象，削弱对书记的监督和制约。同时，“一把手”对常委的晋升问题有着重要的影响，如果一把手缺乏民主意识，在这样的领导体制下，“一把手”极有可能利用手中的权力越过两位副书记直接或间接对常委施加影响，使常委按照自己的意图办事，从而进一步强化党委书记大权独揽的局面。因此，新领导体制的运行过程中，存在着由于减少副书记而可能引发的对党委书记的监督和制约更加弱化的风险。
[关键词] 党委换届； 领导体制模式； 新特点； 基本思路
党的领导与决策体制是党内权力运行的载体，在执政条件下，其运作状况既直接反映出党内民主的质量，也是衡量整个政治体系民主素质的一个重要标准。党的委员会是党的各级领导机构的重要组织载体，是党的领导体制架构的核心。在党的整个组织体系中，地方党委既是一个重要的决策和执行机构，又是一个重要的信息汇集、处理和传递层次，处于承上启下的关键位置。去年以来，根据党的十六届四中全会关于“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”的要求，各地党委换届工作陆续结束。从换届后的情况看，地方党委新型领导体制在架构模式上体现出一些新特点，也存在一些带有普遍性的问题，需要认真研究，在实践中逐步解决，保证新的领导体制的和谐有效运行。
一、地方党委新型领导体制架构的主要特点和基本效能
换届后，地方党委的领导体制模式总体上可概括为“一正两副（或三副）、党政交叉、分工协作”，完善了集体领导与个人分工负责相结合的党委会制度，体现出较为明显的特点。
1.领导职位精简，有利于降低执政成本
在目前全国已换届的省、市、县三级党委内部，除民族地区外，书记、副书记基本上都按照“一正两副或三副”（部分省市级党委班子保留了三名副书记）的要求配备，常委人数基本控制在11至13人。据有关部门预计，这次换届完成后，约有10多万名干部要离开原有岗位，数量之大前所未有。从深层次来看，这样的改革，决不是简单的干部数量减少，而是体制层面的改革。干部制度改革已经成为我国政治体制改革的重要环节，并且随着由职务管理向职责管理的转变，干部人事制度改革最有可能成为深化政治体制改革的新突破口。
2.领导层级减少，有利于发扬党内民主，提高执政效率
换届后，各地普遍取消了书记办公会这一议事层次。从决策体制上看，由原来的“书记――副书记――常委”三级架构向“书记――副书记或常委”两级架构运作机制转变，根据分工，各项议题由常委直接提交常委会，减少了领导层级，决策链条明显缩短。一方面，在常委分工负责制下，扩大了常委会的议事范围，决策中心由书记办公会向常委会、全委会转移，在很大程度上限制了“一把手”权力过分集中和书记办公会“以议代决”现象，党内民主和集体领导制度得到发扬和强化；另一方面，减少了常委对副书记的依赖性，增强了常委站位全局、纵向沟通、横向协调的履职要求，将常委真正推到了党委核心领导的前台，常委职责凸显出由重在履行表决权向承担决策和执行责任的转变，有利于提高执政效率。
3.职能配置更加优化，有利于提高科学执政的水平
职能配置是反映领导体制科学与否的一个重要标准。“扩大党政交叉任职的比例”是新的地方党委领导体制的一个重要突破。目前，理论界对“扩大党政交叉任职的比例”有不同看法，有学者认为这是党政关系上的倒退。笔者认为，政党执政的条件下，党与政是无法截然分开的，关键是控制公共权力的路径选择是否科学。基于党的中央和地方组织的不同特点，在地方党委会组成中存在一定程度和范围的交叉任职，只要党委和政府的权力边界划分清晰，会有利于提高党委会的科学决策水平，有利于加强党对经济和社会管理工作的领导，是优化领导职能的重要尝试。
4.党委内部权力结构更加明晰
领导权力是领导体制的核心，权力的高效实施应以权限划分为前提和基础。党委会内部权力关系倒置或紊乱是地方党委传统模式运作中存在的一个突出问题。按照党章和《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，党委会内部的权力授受关系为“党代表大会――全委会――常委会”，书记办公会是议事机构不是决策机构，不得决定重大问题。但在实际工作中，一些地方党委对于重大问题，往往是先上书记办公会，参会人员已经接近或超过了常委的半数，事实上已主导了常委会的决策，使常委会的职能受到削弱，影响了其他常委作用的发挥；一些本应由常委会决策的重大工作，有时由书记办公会议定，一些本应由全委会决定的重大事项，往往被常委会所代替，降低了决策的科学化、民主化程度。同时，在缺乏对书记办公会相关制度约束的条件下，使一些“隐性规则”得以通行，容易导致个人集权，加剧了一些地方“一把手”权力的扩张。这样，就在客观上造成了党内权力关系倒置、紊乱的不正常现象。换届后，书记办公会这一机构被明确取消，一方面，突出了常委会在党代会和全委会闭会期间的领导职责，为使其真正成为一个权责对称的决策主体清除了体制障碍，进一步理顺了党内权力关系；另一方面，为实现常委分工负责的集体领导体制创造了条件，提高了党内权力运作的透明度和公开度。
二、地方党委新型领导体制运行中存在的主要问题
改革和完善地方党委领导体制需要一个过程，从实践来看，还存在一些历史性的、体制性的矛盾和问题，是原有工作机制和运行方式向新体制过渡时，新机制、新制度尚未完善、尚未成熟的表现。
1.常委会有效集中难度加大
在传统的地方党委会制度运行中，《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》赋予“书记办公会”三个方面的议事职能，客观地说，这一形式成为联系书记与常委会之间的一个重要缓冲区，降低了书记“集中”常委会决策意志的难度。而在新的体制模式下，“书记办公会”退出后留下的职能空间依靠什么方式来有效弥补，就成为一个重要问题。如果相关措施跟不上，就会出现反弹。这也是当前不少地方原来的书记办公会仍以“书记碰头会”、“党政联席会”等形式继续存在的一个深刻原因。在常委会分工领导的集体决策模式下，书记如何把自己作为其中平等的一员放到常委会中间，加强与常委的沟通协调，集思广益、统揽大家的决策意志，防止出现议而不决、决而不断的现象，最后形成高效的集体决策，无疑需要一个适应过程。
2.专职副书记的职能定位模糊
换届后，地方党委会内部设置了一名专职副书记，但是在定位上，仅仅笼统地规定了“协助书记处理日常事务，受书记委托，负责有关工作”的原则，缺乏可操作性的制度安排。这样，在实际中就有可能带来两种倾向：一是各位常委分工负责各项具体工作，专职副书记会“闲起来”，无事可做；二是专职副书记继续分管的一些工作，又成为被分管常委必过的一道关，影响常委分工负责制的实施。由于职责定位模糊，给实际工作带来很大难度。综合各地的情况，目前副书记的职责存在三种较为集中的类型设置：一是专职综合型。协助书记处理日常事务，受书记委托，负责有关临时工作。二是专职党务型。负责党群工作、政治工作，与市长（副书记）的分管经济、行政工作相对应。三是兼职综合型。专职副书记兼任纪委书记，同时完成书记交办的有关工作。从实质上讲，专职副书记的设置，应当视为改革不彻底的一种表现。但是，既然设置了职位，就必须有明确的职能范围，专职副书记的定位问题是一个重要的体制性问题，必须尽快明确。
3.在决策权与执行权相对重合的情况下，有效监督问题凸显
从目前情况来看，尽管各地都明确规定增加全委会开会的次数，强化全委会的决策功能，但是，常委会开会次数增加更多，大量的日常工作决策还是由常委会来承担。作为一个重要的决策机构，常委会又直接履行着执行功能，这就不可避免地产生功能的重合，由此产生了一个关键问题：如何加强对常委会成员尤其是党委“一把手”的监督问题。一方面，如何防止常委会成员在决策和执行环节中过分突出自己分管范围内的部门利益而对全局性工作产生不良影响；另一方面，在存在书记办公会的条件下，几位副书记客观上会对书记产生监督作用，取消这一机构后，如果措施不到位，极有可能会加剧党委书记权力过分集中的现象，削弱对书记的监督和制约。同时，“一把手”对常委的晋升问题有着重要的影响，如果一把手缺乏民主意识，在这样的领导体制下，“一把手”极有可能利用手中的权力越过两位副书记直接或间接对常委施加影响，使常委按照自己的意图办事，从而进一步强化党委书记大权独揽的局面。因此，新领导体制的运行过程中，存在着由于减少副书记而可能引发的对党委书记的监督和制约更加弱化的风险。
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