地方政府债务成因分析及对策建议
【摘 要】近年来，在国家积极财政政策的鼓励下，各级地方政府积极搭建融资平台，开辟融资渠道，多方式融通资金，加大了对城乡基础设施和公益事业建设的力度，公共服务能力进一步增强。与此同时，随着地方政府债务规模的不断增大，政府性债务风险日益增长，政府性债务管理中存在的问题也逐渐显现，值得引起我们高度重视。
【关键词】地方； 政府； 债务；.
为强化财政风险管理、防范和化解地方政府债务，确保财政平稳运行，促进社会经济持续、快速、健康发展，我们对政府及其所属部门机构、经费补助事业单位、公用事业单位和融资平台及投资担保公司等地方政府债务进行了调查和分析。总体来看，形成政府性债务的原因错综复杂，概括起来，主要有以下几个方面：
一是公共服务需求与财力之间的矛盾，是形成政府性债务的主要因素。近几年来，随着人民群众的物质文化生活的进一步提高，对政府提供的公共产品和公共服务提出了越来越高的要求。
为满足人民群众日益增长的生活需求，各级政府加快了城市建设步伐，一大批市政、公用基础设施建设项目先后建成。如高密市在城市建设方面，对穿越城区的小康河进行了大规模的防洪、治污处理，对市区内的昌安大道、振兴街、立新街、凤凰大街及外环路等10 条主要道路实施了综合改造。在城市公用事业发展方面，实施高标准配套建设了供气、供热和排污管网大规模改造，全市供气管道由 1997 年的 28 公里发展到 2010 年的 120 公里，供热管道由1997 年的 40 公里发展到 2010 年的 77. 4 公里，城市排水管道由1997 年的 183 公里发展到 2010 年的 425 公里。城市基础设施建设资金的不断投入，加大了政府融资压力，虽然高密市地方财政收入增长较快，但由于财政刚性支出居高不下，地方财力满足不了经济社会发展的需求，要搞好城市基础设施建设，主要依靠政府融资或举债。
二是国家政策性增资需要地方财政保障，是形成政府性债务的重要因素。近年来，国家为维护农村社会稳定，改善农民生活出台了一系列政策，这些政策在发挥积极作用的同时，也加大了地方政府债务。以高密市为例，去年以来，兑付农村合作基金会股民基金，中央下拨的化解农村合作基金会金融风险专项资金； 为加快农村电网改造、推动企业加快发展，上级财政部门发放的国债转贷资金； 农业综合开发和世界银行林业贷款； 为刺激国内需求，中央和省下发的扩大内需资金等等，都需要地方财政偿还所欠债务。在新农村建设中，高密市实施了区镇街区供水管网改造工程，供水管道由1997 年的107. 7 公里发展到2010 年的237. 6 公里； 积极实施农村公路村村通工程建设，全市农村公路由 1997 年的 45 公里发展到 2010 年的 2224 公里，高密市投入了大量资金修建农村公路，相应形成了政府性债务。
三是不合理的业绩考核助长了地方政府盲目举债，是形成政府性债务的关键因素。各级政府领导班子业绩考核中一般只有GDP、财政收入、固定资产投资、及居民人均可支配收入等指标，没有将债务总额及债务率、偿债率等指标纳入考核范围，存在重政绩考核、轻债务考核，重资金投入、轻效益评价的倾向。在实际考核过程中，常常未能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，使得地方政府在面临财力不足的情况下，为促进经济社会发展，实行举债搞建设、促发展，完成考核指标。
在现行财政体制下，地方政府的适度负债有利于加快推进地方社会经济快速发展，但是随着地方财政压力不断增大，防范和化解财政风险尤为重要，必须采取积极措施和对策，自觉增强债务风险意识，加强政府性债务管理。
（ 一） 应建立完善地方政府债务管理机制。一是控制债务规模。根据经济发展状况、财政收支形势、政府债务的状况，加强政府举债中长期发展规划的研究，控制债务总规模。二是强化债务评审。地方政府对各类债务要进行充分的事前科学论证，建立项目评审制度，对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等进行评审，避免举债的盲目性和随意性。三是加强政府性债务归口管理。配备专门的机构和管理人员，制定政府性债务会计核算制度，夯实债务管理基础。
（ 二） 应建立完善地方政府债务防范机制。一是实行债务责任制。为避免投资决策失误，要实行整个投资项目的决策者一贯负责制。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，应追究行政责任； 对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违法违纪的，应追究法律责任。二是建立预警机制。应经常性地对项目实施情况进行跟踪审查，加强财务监督，督促项目单位及时偿还债务。三是加强债务监控。应成立地方政府债务监控小组，专门负责对地方政府债务运行中主要矛盾和问题对策及风险因素进行分析，加强对地方政府债务运行过程中全方位、全过程的跟踪监控，及时发现新的债务风险因素，采取有效措施及时解决，严格控制新增债务规模。
（ 三） 应建立完善地方政府债务偿债机制。为了切实防范可能发生的地方政府债务的支付风险，应每年对地方政府债务状况进行彻底清查，摸清底数，定期统计债务情况，并对政府性债务率和偿债率进行分析和预测，及时掌握政府性债务动态变化情况，积极探索行之有效地方式和方法，研究科学的债务风险评价指标，对政府性项目债务的规模、结构和安全性等进行全程动态评估和监测，着重逐年消化历史债务，根据债务偿还期限和财力增长幅度，制定相应的偿还计划。
（ 四） 应建立完善政府融资平台运行机制。坚持总量控制、综合平衡的原则，根据本地重点项目建设和社会发展需求，在财政承受能力允许的范围内，具体安排资金融入的规模、期限、方式和用途。应将融资平台“政府”债务收支纳入财政预算管理，报请市人大审批，确保融资规模适度、融资成本可控、资金结构优化、期限搭配合理。规范资金融入程序，严格按照项目融资，根据项目进度，分批次、分阶段进行融资，避免闲置资金浪费。应坚持“政府统一决策、严格规范操作、依法加强管理”的原则，加强融资的使用和管理，确保投向合理、管理责任明确、运作科学规范，切实发挥最大效益。
