中国腐败治理的制度选择
三、腐败治理的制度选择
不管从一般的调查数据看，还是从媒体披露的典型案例看，中国官场腐败已经达到相当严重的程度。据人民网2012年12月5日引自日本共同社的报道，监督世界各国腐败行为的非政府组织“透明国际”公布的2012年全球清廉指数报告，在176个国家和地区中，新西兰、丹麦和芬兰并列第一，而中国位列第80位。② 根据“透明国际”的报告，中国大陆的排位不仅低于美、日、欧洲诸国，也大大低于同为中华文化圈的新加坡、香港和台湾，稍好于南美的墨西哥、非洲的马里和中东的也门。“透明国际”的这项调查结果显示，中国清廉记录与执政党所宣称的施政理念以及长久执政和“中华复兴”的雄心壮志很不相称。中国媒体不断爆出官员腐败的案件。从这些案件看，一个官员受贿动辄几千万甚至上亿元，或者从其家中搜出千万元现钞，或者其非法拥有几十套甚至上百套房产。这种状况不仅超出了正常人对于“个人财富”的想象，而且后来者居上，不断将腐败纪录推向新高，实在让人触目惊心。对于一个政权来说，如果存在正负两种能量的话，诸如共同发展、民生改善、社会福利、公民自由、社会自治等方面的能量释放显然属于“正向”的能量聚集（即所谓的“正能量”），它符合最大多数人的利益，即奥尔森（MancurOlson，1932－1998）所说的“共容利益”（encompassinginterests），因而有利于强化统治的合法性，维护统治的延续；而诸如极化发展、特权分配、决策不当、行为不端、贪污腐化等方面的表现，则属于“负向”的能量积聚（即所谓的“负能量”），它违背最大多数原则，体现了奥尔森所说的“狭隘利益”（narrowinterest）［10］，③因而导致统治合法性的流失，促成社会衰败，引发社会抗议和政权更迭。实际上，一个政权寿命的长短，取决于这个政权“正负能量”的比拼和“竞赛”。换句话说，“正能量”和“负能量”的此消彼长决定了一个政权的变更与存续。因此，如何不断提高和增加“正能量”的积累，如何抑制和减少“负能量”的积聚，这是所有期望政权稳定、国家兴盛的政治精英都不得含糊其辞的问题。那些赢得持久繁荣的国家，或者那些统治得以延续的政权，一定是在解决这个问题上具有良好表现的国家或政权，而那些被称为“失败的国家”（FailedStates）或政权，一般在这个问题上表现得糟糕。
那么，如何抑制作为“负能量”积聚的官员腐败？时下，有一种较为流行的观点认为，当今官员之所以“前腐后继”，根本原因在于“社会的传统价值体系被市场经济冲得七零八落”，使得“官员价值体系亏空”；中国腐败治理的关键不在于“重典”，而在于“价值建设”，即让官员不是“只认钱”，而是坚守价值和信仰，拥有为官者受到尊重的骄傲感。① 虽然对于如何“在价值体系的构建中积累创新和突破”的问题难知其解，但政治学的经验研究足以让我们判断：任何离开“制度构建”而去谈论“价值建设”和“信仰得救”的努力，恐怕都难以让腐败治理摆脱以往“道德说教”的难堪。中国有一种说法，“君子爱财，取之有道”。也就是说，在腐败治理的问题上，管理者的目标和任务并不是要让人们“不爱财”，而是要让人们“取之有道”。“公共选择”理论代表、美国经济学家J.M.布坎南（JamesM.Buchanan，1919－2013）也曾指出：“当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时，宪制上的挑战就成为这样一种挑战：构造和设计出能最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并引导个人利益去促进整个社会利益的制度和规章。”［11］布坎南应用亚当·斯密的“经济人”假设来分析人的政治行为，指明制度设计的方向并不在于限制人们追求个人利益，而在于限制其以剥削（掠夺、以权谋私）的手段和方式来追求个人利益，并提供一种促进整个社会利益的机制。上述中外两种观点，有着异曲同工之妙，只不过后者将“取之有道”归结为“宪制”的结果。制度主义政治学更加明确地表达了这样的观点：行为是制度的产物。
也就是说，中国式腐败是中国式制度的结果，因此腐败治理的根本出路不在于改造人性，而在于设计良好的制度。值得赞许的是，中国新一代领导人最近提出“把权力关进制度的笼子里”，这种提法实际上也表达了类似的观点。的确，中国的腐败治理最终还是要回到从根本上理顺官民关系、“将权力关进制度的笼子里”的轨道上来。那么，从中国的现实情况出发，哪些制度安排是不可或缺的？或者换一种说法，从目前的情况看，应当如何把什么样的权力关进什么样的制度的笼子里？第一，从根本上说，通过宪政体制确立现代官民关系是必需的。
正如文章第一部分所分析的，现代政治的标志之一是腐败治理必须走“法治”的道路。所谓的“法治”，并不单单是制定法律来管制社会和人民，更主要的是确立宪法和法律的最高权威性，通过制定和执行法律来规制政府，约束官员。说到底，就是运用宪法和法律来规定官民关系，约束政府权力，保障公民权利。有人羡慕日本自民党主政时期“一党独大”的体制，也有人认为新加坡人民行动党执政的经验值得学习，还有人主张借鉴香港“廉政风暴”和高薪养廉的做法。其实，所有这些看法和倡议，都只是注意到了腐败治理不一定依赖于多党政治这一表面现象，而忽视了一个基本事实，即有效的宪政体制才是廉政的保障［12］。② 也就是说，宪政体制是杜绝特权行为、规范官民关系（通过授权过程确立的委托与代理关系、依据宪法与法律所确立的履约与问责关系）的根本制度，离开这一根本制度去讨论“一党体制”反腐防腐的可能性，以及去设计各种严格的廉政政策，都不会产生长久的积极效应。
从理论上说，良好的治理，应该以良好的法治和制度为基础。这样的法治和制度安排必须保持政府与社会、精英与大众、统治者与被统治者之间的适度均衡。因此，保持精英政治和大众政治的平衡，让精英团队保持领导力，让大众团队保持影响力，这是最理想的政治状态。从较为长远的时段看，政府的清廉指数与民众对官员的有效制约成正比。所以，民众的制约实则是官员最好的防腐剂。任何国度任何体制，失去“民”的制约，权力的腐败将不可避免；不建立、不启用民众制约的制度和机制，要实现反腐防腐的任务，其努力和尝试都会显得笨拙费力而又难以持久奏效。
就中国而言，官民关系尚未实现现代转型，通过革命和政权更替而建立的短暂均衡，由于没有真正转化为有效的制度规范，随着时间的延续而逐渐走向失衡状态，使二者的比重自然向着“官”（公权）的一方倾斜。经验显示，不管任何时候和任何国度，要建立腐败治理的长效机制，就要发挥民众这一杠杆的制约作用；而要启用“民”的制约机制，就要扩大和增加民众知情权、选择权、监督权的分量。在中国现有的制度结构下，要增加“民”的分量，或者要发挥“民”的作用，如果不选择类似“唱红打黑”式的群众运动方式，那么可行的选择就应当是“激活”人民代表大会制度。人民代表大会制度是中国宪法所确认的根本制度，它为中国宪政体制提供了基本的框架。但是，在现实生活中，人民代表大会经常被人讥讽为“花瓶”或“橡皮图章”。把各级“人大”做实，让它真正行使宪法所赋予的权力，让人民代表真正代表人民，并通过有效的制度安排，独立行使公共财政、人事选任、官员问责弹劾等权力，这不仅是腐败治理的有效手段，也是中国政治转型的可行途径。所以，要不要和能不能把“人大”做实，考验着中国领导人改革的决心和智慧。
总之，反腐行动的主体不应该仅仅是向执政党领导人负责的“纪检委”和向政府领导人负责的反贪局或审计部门，而首先应当是由人民直接授权的“人大”及独立向“人大”负责的监察机关。此外，要发挥“民”的杠杆作用，言路的开放是必不可少的。经验证明，社会监督＋舆论监督具有低成本、高效率的明显优势。开放舆论、允许媒体发布批评性言论，不仅对于监督党政官员有帮助，而且对于监督人民代表及“人大”工作也有益处。目前，中国的反腐制度设计以纪检监察和政府审计为核心，要提高这种反腐制度的绩效，一个可选择的路径就是开放媒体，引入大众监督机制。
第二，从策略上说，通过分权—限权制度管住各地各部门“一把手”是必需的。“绝对的权力意味着绝对的腐败”，这一表述已经成为普遍的社会常识。所谓“绝对权力”，就是不受限制和约束的权力。那么，什么样的权力可能成为“绝对权力”？简单而言，任何权力，只要具有“至高无上”（可以凌驾于法律之上）、“垄断”、“集中”等特性，就容易成为“绝对权力”。无论权力属性是什么（不管是经济权力，还是政治权力，或者文化权力），无论权力主体是谁（不管是人民的权力，还是君主的权力，抑或是革命领袖的权力或一个政党、组织或机构的权力），只要具备“绝对权力”的特性，都易于导向“腐败”。① 为了防止“绝对权力”，不同时代的人们给出各种各样的方案。比方，早期，针对绝对的贵族权力，人们想出用君主的权力（王权或皇权）来予以平衡；后来，针对绝对的君权，人们想到用平民的权力（民主）来予以制约；再后来，为了防止“至高无上”的“人民统治”走向集体的（collective）“暴政”，人们又想到用宪政和法治所保障的公民个人的（individual）自由权利来予以防范。所有这些方案都有一个共同的指向，就是要通过分权—限权制度尽可能不让任何权力“垄断”、“集中”和“至高无上”。就中国的情况而言，一个必须达成的共识是，如果你认为没有必要限制最高“执政权”，那么你完全有必要限制地方和部门的“施政权”。
有许多观察认为，腐败治理的关键是要“管住地方党政一把手”。② 从目前媒体披露的一些腐败案件来看，地方或部门“一把手”的权力集中和无所约束确实是一个大问题。“重庆事件”所暴露出来的地方领导人独揽大权，随意动用包括公安、司法机关在内的国家权力，任意践踏法律的事实，更加印证了这种判断的恰当性。其实，不难想象，一个地方领导人，不仅掌握地方决策大权，同时拥有地方税收、财政、人事任免、纪律检查等事项的最终决断权，而且还掌控国家在地方的司法、监察权力。除了不享有军事、外交等国家权力之外，他几乎拥有一个国家最高主权的其他全部类型的权力。毫不夸张地说，他差不多就是一个地方或部门的“诸侯”（甚至是一个“国王”，俗称“土皇帝”），他所管辖的区域或部门很容易成为一个由他个人说了算的“独立王国”。
现实的状况是，中国各个部门和地方自上而下采用大体相同的领导体制。撇开中央各部委不说，单就地方而言，省市县各级政权构成了至少2800多个相对独立的单位。① 如果不能从制度上有效限制这些单位的“一把手”，那就会有许多个潜在的“王立军”和“薄熙来”。所以，顺便提一下，腐败治理确实不简单是一个政策问题，它更主要地是国家权力构建的问题：需要重构统一的国家权力及其实施方式———明确统一的国家权力是什么，到底由谁来行使和如何来行使。如何制约党政“一把手”？以往的做法包括诸如党员干部党性修养约束（如共产主义信仰、为人民服务宗旨）、党的领导制度约束（如重大事项集体决策，民主集中制，民主生活会等制度）、党纪国法约束、政府体制约束（如人大、政协监督制度，类似“两会”的报告制度，党委领导下的行政首长负责制度等）。除此之外，中央对地方主要领导的人事安排、重大事故的官员问责、纪检系统的巡视检查等也对地方“一把手”构成一定的约束。从实践效果来看，这些约束机制具有两个明显特点：
一是其绩效显著地倚重于“一把手”的个人品性（如接受约束的自觉性、领导人的民主作风等）；二是总体上注重事后惩戒而轻于事前防范（其制度设计主要是通过个别案例的事后惩戒，即“发现一个查办一个”，起到杀一儆百的威慑作用）。这样的约束方式在“个人威权”时代对于约束地方领导人的个人行为或许还有效果，但在“个人威权”时代已经结束，而地方利益、部门利益、行业利益和官场利益“结构化”和“板块化”的今天，其效果日渐式微。许多腐败“窝案”、“串案”的发生表明，腐败治理必须考虑从制度上重构地方和部门“一把手”的约束体系，以保证地方和部门决策者行为“驱动”和“制动”两个系统的适度平衡。现行体制在腐败治理方面的最大局限在于：
一方面既有的管理体制赋予作为“一把手”的领导人和决策者以巨大而集中的权力，另一方面又偏重于把权力约束的有效性建立在领导者个人品行而不是制度限制的基础上。要改变这种状况，就要通过分权来限权，通过分权—限权的制度安排来“管住一把手”。提到“分权”，以往的认知往往强调下面三种分权形式：第一，政权分享，即不同政党之间的竞争性分权；第二，国家主权机关的权力分立，即立法、司法、行政权力的分开和独立运作；第三，中央政府或部门集中行使的国家权力向地方和下属部门分散，即一般意义上的权力下放。毫无疑问，腐败治理需要构建分权体制，但这种分权体制并不一定要“分解”执政党的“执政权”，而是要“分解”地方和部门领导的“施政权”；这种分权体制也不一定要“分解”国家统一的立法、司法、行政、外交、军事等权力（相反，这些权力可能还需要集中），而是要“分解”地方和部门领导者过分集中的权力。应当明确的是，“分权制衡”是腐败治理的基本原则。这一原则如果不在中央政府层面推广，那么也一定要在地方政府和部门管理中予以贯彻。
要“管住党政一把手”，就要“分解”他们手中的权力，通过分权来限权，通过分权来实现对其权力的制约与平衡。这样做的可行的制度安排应该包括：第一，将立法权、司法权、反腐监察权适度集中，并从地方和部门党政领导手中收回，使其归国家统一掌管，以克服“地方化”倾向。② 第二，激活地方“人大”，强化“人大”的独立地位，将地方税收、财政权力赋予“人大”，让“人大”首先通过控制政府的“钱袋子”，改变党政领导“一支笔”的地位，从而抑制地方“一把手”的经济“冲动”［13］。③第三，着手考虑引入官员财产申报登记制度，这对于从根本上确立反腐行动的合法性、约束官员的敛财行为、保护官员合法权益、终止官员“前腐后继”是必需的。
如前文所言，“阳光”是腐败的“速杀剂”。官员财产申报登记以及相应的公示制度作为“阳光法案”的重要内容，为世界各主要国家所采纳，并被证明是腐败治理的有效制度。此外，作为现代政治结出的一项硕果，官员财产申报登记制度已经成为现代政府的标志性制度。因此，要不要引入官员财产申报登记制度，不仅成为考验各国政府反腐诚意和决心的试金石，而且还是考核各国政治现代化水平的重要指标。
对于中国来说，官员财产申报登记制度还有特别的意义，因为它成为反腐行动合法性的焦点。正如有观点认为，究竟是为了权力斗争而反腐，还是为了合理规则而反腐，“科学反腐制度”的关键在于官员财产申报登记制度［14］。制度主义的“路径依赖”（Path－Dependence）原理表明，任何规则，如果在一个系统的起始阶段就确立下来，其后实施的阻力和成本会小；如果在一个系统运转一段时间之后再来确立，其推广的难度和成本就会大得多。从中国的情况来看，官员财产申报登记制度错过了体制转型和官员财产积累初始阶段的最佳时期，因而其推广的难度非常之艰巨。而且，在一个几乎所有成员都在追求金钱和财富增长的规则不明确、性质难界定、好坏难区分的“社会大染缸”中“浸泡”长达30年之后，要求官员按照新的规则来审视自己的财产和行为，其难度之大也是不言而喻的。
但是，对于一个立志领导中国实现民族复兴的执政党来说，这道难关终究必须跨越。而且，早一天引入官员财产申报登记制度，可以早一日使跨入官场政界的“新人”得到制度的保护，免得“涉水”太深而难以自拔。为此，需要尽早研究制定一种引入官员财产申报登记制度的可行方案。毫无疑问，这也是考验中国领导人改革勇气和智慧的一个关键节点。第四，克服“体制消融”，建立统一、独立、专业化的反腐体系是必需的。有观察认为，现行的反腐体制呈现多头管理的态势。这种看似合力反腐、人人有责的协作体制，实际上陷入“人人都管但人人都不管”的境地。“专门的反腐机构，受制于人，缺乏查处的权威和力度，除了省市一级地方党委的纪委监察机构、中央纪委以外，基层纪委，特别是部门、行业、企事业单位的纪委根本无法履行监督职责，形同虚设……这种来源内部组织体制的消融，实际给腐败提供了放任的生存环境。”①要克服这种“体制消融”的困境，可以考虑的制度安排就是建立一个独立于政党和政府、向最高权力机关负责的、统一而专业的反腐队伍和体系。
