社会管理体制创新背景下的慈善体制改革———以政府与社会的关系为视角
一、慈善体制改革及其背景
创新社会管理体制的目标在于建立一个适合社会发展的新的社会管理体制，在这种体制中，社会组织相对独立于政府机构，同为社会治理主体；社会自治作为行政管理（国家治理）的必不可少的补充，形成政府（国家）、市场、公民社会的相互独立并相互依存的良性关系。2012年5月中国社会科学院发布《民间组织蓝皮书》，认为：“社会管理创新赋予民间组织社会治理主体地位，民间组织已被政府纳入政府工作体制和运行机制。”①我国慈善体制改革在此背景下展开，也是创新社会体制的重要内容，改革的目的在于实现慈善的社会化，建立现代慈善体制，促进慈善事业的发展。慈善的社会化是相对于目前我国慈善的“行政化”而言的，内涵是让慈善回归社会本位，充分尊重公民的慈善权利。
（一）质疑：慈善官办。
近几年发生的多起质疑慈善公信力的事件，表面上看都是民众对“官办”慈善机构的不信任，实际上是对慈善组织官办、政府通过劝捐、指定受赠机构等操盘慈善的体制不满，民众慈善捐赠的积极性受到严重影响。《2011年度中国慈善透明度报告》称：近几个月来，红十字会“郭美美”事件及中华慈善总会“捐赠门”事件屡屡刺痛着社会神经，社会慈善机构遭遇着一次空前的信任危机，慈善机构接受善款骤减。2011年8月26日，《新京报》一篇文章称，据中国扶贫基金会、中国红基会等基金会获悉，近段时间，基金会募款难度增大，很多有捐赠计划的企业考虑延迟捐赠，以避开最近的公益事件风波，而民众捐款也出现下滑。民众以拒绝捐赠来表达对慈善体制的不满。
官办慈善体制下，公民如何行善？一般情况下，每逢大灾大难事件发生，政府动员单位劝捐，单位一般根据行政级别或技术职称等确定一个建议标准，大家都在建议标准内捐赠，将善款善物交给所在单位，然后就不再关注善款善物的下落，事实上也无从关注。捐赠者既不了解慈善的社会需求，盲目捐赠，也无法追踪善款善物的去向。如果说行善是公民的一项权利，那么，在政府劝捐模式下，这项权利的行使是不明不白的。
另一个问题是善款善物的去向，《2011年中国慈善捐助报告》显示：2010年中国58.3%的捐款流入政府以及有政府背景的慈善会和红会系统，只有1.3%进入慈善会之外的社团、民非和福利院领域里，而在这个领域里，依然有不少是有政府背景的机构。
行政权力对社会慈善资源的垄断人为造成社会不公平，官办慈善机构因为有着政府垄断的慈善资源，无需通过努力做好慈善工作以增强竞争力来获取社会资源，自然也就失去了积极回应社会民众慈善需求的动力和压力。与上述情况不同的是（民办慈善）草根慈善组织即便做得再好，获取慈善资源并不容易，因而其发展受到限制，进而影响到公民行善的社会环境。除了响应政府号召，接受劝捐，普通公民想要行善，却找不到合适的组织、合适的方式，捐给政府或官办慈善机构，不信任，捐给草根组织可能是非法的，雪中送炭呢，又不知道社会有着怎样的需求。
这种慈善运作方式受到越来越多的非议，也越来越难以奏效。如，2012年北京7·21暴雨募捐遭冷遇甚至谩骂。公众以拒绝捐赠来表达对慈善体制的不满。早在2010年11月在深圳召开第二届中华慈善百人论坛，形成了所谓的深圳共识，即“要尊重民间公益的志愿性和资助性，慈善并非强制义务，政府应避免动用权力汇集和分配慈善资源。”但在2012博鳌“慈善体制改革：透明度、专业化、公信力”论坛上，壹基金执行主席周惟彦说道：“最大的感受是在当今的时代，在中国的快速发展社会里，做好人的成本和代价相当高。”①作为没有任何政府背景的民间慈善组织，感觉当前的慈善环境仍然堪忧，慈善体制改革势在必行。
（二）民办慈善的政府参与问题。
对于民间慈善活动政府是否应该参与？参与的程度如何？参与的方式是什么？以下两起事件引起了民众的热议。2012年6月，因为“乡村教师培训”活动，崔永元微博怒骂湖南省教育厅，在网上引起激烈讨论，此事足以引起对慈善运作模式的反思。对崔永元发起的“乡村教师培训”活动，湖南省教育厅有无配合的义务？应该如何配合？在慈善项目运作过程中，民间公益组织与政府部门之间应是何种关系？崔永元何以理直气壮地怒骂，是因为他认为教育厅不仅负有道义上的责任，更有法定的责任。有赞成崔永元的，认为湖南省教育厅应当支持和配合慈善组织的活动，那么，教育厅应当如何配合？配合中会不会越界？越界了又该怎么办？也有人认为湖南省教育厅的辩解是有道理的，政府不应干预民间慈善活动。那么，对“乡村教师培训”活动，湖南省教育厅给予支持、配合，参与其中，就是干预民间慈善活动吗？干预就一定不适当的吗？
2011年4月启动的旨在为贫困少年儿童提供生活资助，改善营养状况，促进其健康成长的“免费午餐”慈善项目，其运作过程中也存在同样的问题，即政府与民间公益慈善组织的关系问题。“免费午餐”计划因其规模大，耗资多，更对制度构建有极高要求，没有政府参与其中，难成大事，因此，项目发起人邓飞也表示最终希望能够推动政府介入实现更大规模改革。但也有人认为在该项目运作过程中，不少政府部门“既当裁判员又当运动员”,既不符合“社会管理创新”的时代精神，也不符合“小政府、大社会”的发展趋势，政府应该将自己的角色聚焦在资金的主要提供者、营养标准的制定者、食品安全和营养达标情况的监督者上，邀请包括企业、NGO、媒体、社会公众广泛参与其中，发挥各自优势，分工协作。
两个项目的活动发起人均希望政府及其部门予以支持、配合，前一起事件因为政府部门不予支持、配合挨了骂，后一起政府广泛参与其中，效果不错，但也有质疑。那么，在现代慈善体制中，政府究竟应当做什么，如何去做；不应当做什么，如何规范，这是我国当前慈善体制改革要解决的关键问题。诚然，在社会发展的不同阶段，政府的职能和规模有所不同，政府对慈善活动的干预也因时因地因具体情况而不同，但仍然可以有一些必须恪守的基本理念和必须遵循的基本原则。
二、现代慈善的核心理念
慈善体制改革需要现代慈善理念的指引，那么，现代社会的慈善理念是什么？现代慈善的核心理念是：一是，慈善的社会本位；一是慈善的公民权利本位，即：行善是一项公民权利，体现一个社会的公民精神。
（一）现代慈善的社会本位。
现代慈善是以民间组织为中介的一种社会互助，区别于个人资助和国家扶助。现代社会政府以税收建立法定保障体系（国家扶助），促进和动员社会力量参与建立社会慈善体系（社会慈善），尊重民间意愿，通过民间慈善组织化解社会矛盾，促进社会和谐。慈善可以做政府不察、不便、力所不及之事，提供政府不能有效提供的公共服务和公共产品。香港何志平谈慈善事业：“社会慈善事业是民间行动，不是政府行为”.而且“不是为政府省钱。”政府的角色是充分提供一个全面的、全民性的社会福利保障系统，是担当完备法律规章制度的制定者和捍卫者，全面监督从事慈善事业的社会企业、团体与机构，保障捐款者与受助人的利益。“①现代慈善的社会本位表现在：慈善组织的民间性、慈善运作机制的社会化、慈善价值追求的社会化等。慈善组织是独立于市场和政府的民间社会组织，作用的领域是政府与市场之外的社会公共领域，”现代慈善基本上可以等于民间公益“[1].
传统慈善是人和人之间直接的施授关系，往往是发生在亲友之间、邻里和熟人之间，而现代慈善的捐赠人和受助人也许素不相识，慈善项目是通过慈善组织的专业化、规范化的操作来完成，以便提高慈善资源的使用效率。从善款善物募集方式和善款善物的来源以及慈善项目的选定和执行等方面来看，无不体现了慈善运作机制的社会化。现代慈善是一项需要全社会参与运作的事业。
现代慈善是与社会资源的市场配置、政府配置并列的第三种配置方式，”这种重新配置的动力来自两个方面：慈善的心灵和利益的驱动。前者是人类善良本性的显现或引发，后者是人们对个人利益的明智选择。“[2]作为社会力量对资源的配置，在社会价值追求方面，不同于市场之效率追求、政府行政之公平追求，慈善追求的是人际关系之和善与社会之和谐。从雷锋做好事不留名到陈光标高调慈善，[3]从捐赠者在乎受助者是否感恩戴德到满足社会责任感的追求，反映的是价值追求的社会化。同时，现代慈善的价值还包括传播慈善文化，弘扬志愿精神，倡导公民互助，推动社会创新，展现的是社会道德文化建设方面的社会力量。
（二）现代慈善的公民权利本位。
慈善是公民的自觉自愿行为，公民精神是现代慈善得以发展的人性基础和社会基础。慈善是一种民间行为，以公民的慈善心为道德基础。公民精神不仅仅是慈善心，还体现在公民扶助社会弱者、谋求社会之和谐与大同的社会责任感。[论文网 LunWenData.Com]
从现代慈善的经济来源看，公民捐赠是现代慈善事业发展的主要方向，现代社会善款善物的募集主要依靠全社会公民自觉自愿捐赠，人人可慈善。”在美国所有慈善捐款中，约有85%的捐款来自普通百姓，约有10%的捐款来自公司企业，另有5%来自大型基金会。“[4]我国2008年，汶川地震，平民捐赠首次超过企业捐赠。
慈善捐赠的实质是公民基于道德观念对自己合法财产的处置。如果说税收是公民的一项法定义务，慈善则是公民的一项道德追求，因此，行善是公民追求自我道德完善的一种权利，这项权利的主要内容包括：第一，公民有自愿捐赠的权利，也有不捐赠的自由，不能被捐款，政府劝捐、强制捐赠事实上侵犯了公民的自由权和财产权。第二，公民有自主选择受捐机构的权利，政府指定受捐机构，侵犯了公民捐赠的自主权。第三，公民有自主选择捐赠项目的权利。第四，公民有知道自己捐赠财物使用情况的权利。
慈善活动通过将分散在公民手中的财富或其他社会资源集中起来服务于社会，集中表达了公民的意愿。对公民权利的尊重，不仅仅是指尊重捐赠者的意愿，也包括对受助者的尊重。2012年，在博鳌论坛”慈善体制改革“分会上，国际佛光会世界总会副秘书长觉培法师谈到：”慈善不只是给人面包，还有尊严。佛光山有孤儿院、养老院，但我们从来不给孩子曝露于媒体之中。“[5].
三、影响现代慈善事业发展的主要因素
影响慈善事业发展的因素很多，因而慈善体制改革中具体制度的设计、构建需结合实际情况，综合考虑各种因素。
（一）经济因素。
社会贫困始终伴随着社会发展，因此，济贫也一直是慈善活动的主要内容之一。存在社会贫困，慈善需求出现了；当社会各阶层收入差距拉大、贫富悬殊时，富者拥有的社会财富使其具有布施的经济基础，而全社会”患不均“的公平理念，使富者产生了积德行善的主观愿望。
我国在计划经济时期，由于经济发展落后，物质贫乏和平均主义的分配制度，使得公益慈善失去了发展的经济基础，民间慈善活动基本处于停滞状态。经济体制改革，一方面将原来由企业和政府承担的社会责任转移到社会，非营利组织进入一个快速发展时期，这一时期包括中国儿童少年基金会在内的很多公益慈善组织成立，慈善有了组织基础；另一方面，经济体制改革让一部分人先富了起来，慈善有了经济基础。优胜劣汰的市场经济机制必然使弱者愈弱，强者愈强，如此，贫弱者自有慈善需求，基于社会进步与社会和谐的共同需求，富者强者自有回应的力量和理念。
各地慈善组织的数量和规模一般来说，与当地经济发展水平有关，沿海经济发达地区，慈善组织数量多，规模也大，公民捐赠也多。
税收制度对慈善的影响最为直接。”西方成熟社会通过‘一疏二堵’激励公民和企业捐赠慈善，一疏，是企业和个人捐助慈善和公益事业可以获得免税的待遇；二堵，是用巨额的遗产税和赠与税对资产转移进行限制。“[6]我国也建立对慈善的税收激励机制，但目前税收优惠并不是一项普惠制度，只有取得合法社团地位的机构接受捐赠才有税收优惠，也只有捐赠给指定的机构，捐赠人才能享受到税收优惠。目前只有向几大官办慈善组织捐赠才能享受免税待遇，慈善捐赠免税成为一项特权，在税收优惠制度上的厚此薄彼，人为地制造了不公平，客观上抑制了慈善捐赠的积极性。另一方面，目前还没有开征遗产税，富裕者的巨额财富造就了公众颇有非议的”富二代“.
（二）社会因素。
影响慈善的社会因素主要有社团体制和公民社会的志愿者精神。西方慈善事业的发展得益于相对成熟的社团制度和独立的公民社会，宽松的社团体制下，非政府组织不仅数量多，活动范围也十分广泛。”2000年，在美国国税局注册登记的非政府组织已达到180万，再加上数百万其他的各类协会以及无需注册登记的宗教组织等，美国的非政府组织远超过180万个“.[7]而据民政部《2011年社会服务发展统计公报》显示：截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个。当然这也仅仅是登记注册的社会组织，大量草根组织因为严格的登记制度目前还没有合法身份。非政府组织不仅为慈善事业的发展提供了组织基础，也有利于培养现代社会公民意识，公民社会的志愿者精神也是现代慈善活动开展的社会基础。社会组织数量少，活动范围有限，全民自觉自愿乐于参与慈善的观念还没有普及，这是我国慈善事业发展面临的现状。时下正在进行中的社团体制改革也是我国创新社会管理体制的重要内容之一，慈善体制的改革必须考虑这一现状。
（三）宗教因素。
在西方，宗教对慈善的影响无处不在，现代意义上的慈善事业就始于教会慈善事业，论文格式至今仍有不少冠以教会名称的慈善机构，教会的慈善事业仍在全球范围内发挥着济贫救世的作用。1991年出版的《中国大百科书》，在”慈善事业“条目中解释为”带有浓重的宗教和迷信“,将慈善与宗教布施联系在一起。宗教教人向善，如佛教以慈悲为怀，基督教教义中有”行善“,宗教之于慈善的意义在于激发善良的人性，而慈善事业正以慈善心为道德基础，宗教对现代慈善事业的发展仍是不可忽视的社会力量。正因如此，2012年2月国家宗教局联合中央统战部、国家发改委、财政部、民政部和税务总局等部门印发了《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》，鼓励、规范和指引宗教界依法从事公益慈善活动。
（四）政治因素。
政治因素对慈善事业的影响，主要体现在政府对慈善事业的干预，政府的职能定位、行政的理念影响慈善事业的发展，以人为本、服务行政的理念，政府以为民谋福祉为己任，以民生为重，就会重视和鼓励慈善事业的发展。政治因素对慈善事业的影响常常通过行政的直接干预来实现。由于种种原因，不同的政府或同一政府在不同时期，干预的形式和程度不尽相同。政府对社会事务大包大揽的体制下，民间慈善组织失去了生存的政治环境，没有立足之地。”大政府、小社会“的体制，民间慈善组织的活动空间也很有限，政府在慈善领域的过多干预一方面挤占了公民社会的空间，不利于培植公民精神；另一方面，抑制了慈善组织的规模。从上个世纪80年代后期开始，行政体制改革、政府职能的转变，一直是政府机构改革的重要内容。
影响社会慈善事业发展的诸多因素，如公民行善的环境、宗教慈善的合法地位、经济制度的设计、行政体制改革以及政府职能的转变等无不涉及政府与社会的关系，无不与行政权力戚戚相关。因此，当前我国慈善体制改革的关键在于确定政府在现代慈善体制中的地位和作用，限制和规范政府权力的行使。
四、现代慈善体制中的政府作用
慈善领域的”泛行政化“和行政管理”缺位“是中国慈善事业发展过程中并存的两种现象，这是慈善体制改革必须解决的两个问题。
（一）慈善体制”去行政化“.
1.慈善组织民间化。
一方面，要对政府背景的慈善组织进行改革，使之回归民间。目前，我国注册慈善组织普遍具有政府背景，即慈善组织的官办烙印，这是政府严格控制的慈善立法指导思想造成的。《基金会管理条例》、《社团条例》、《民办非企业登记管理条例》等法规，都规定了业务主管部门的审批和管理。如此，慈善组织要获得登记注册，就必须找到相应的业务主管部门，相应的主管部门是有行政级别的，慈善组织也就相应有了行政级别，并按行政级别注入财政资金、配备编制、安排人事、给予财政补贴等，慈善组织的官办烙印因此而来，其独立性和自治性先天不足。
另一方面，改革社团注册登记制度，促进草根慈善组织的合法化。注册公益身份，获得社会资源，是每一个公益慈善组织的愿望，但在当前体制下，民间公益慈善组织要拿到一个”名分“很艰难。如北京慧灵智障人士社区服务机构一直致力于帮助智障人士通过参与正常的社会生活回归社会，从2010年6月起，就一直在为拥有”民办非企业单位“的身份而努力，并专门成立了由四名北京本地工作人员组成的”民非注册公关小组“,为注册进行了多次公关活动，但结果仍以失败告终。[8]大量草根慈善组织因找不到业务主管部门而无法登记，或者成为非法社会组织，或者选择挂靠，账目不能自主，项目无法独立运作，或者注册成商业公司，不能享受税收优惠。慈善组织”去行政化“的主要内容包括：取消慈善组织的行政级别和行政编制，政府财政投入逐步退出，同时，取消业务主管部门对慈善组织的行政管理，或由行政管理转变为行政指导。
2.打破慈善运作模式的政府主导。
从募捐方式及渠道来看，政府劝捐模式长期占据主导地位，很多捐赠人迫于压力而非出于道德上的慈善心捐赠，对于企业捐赠者来说，政府动员更是捐赠行为的直接动因。”根据我们对18家曾获“中华慈善奖”企业的调查，15家认为“响应政府号召”和“企业发展战略所需”是其捐赠的主要动力，选择比例达83.3%.“[5]还有违背捐赠人意愿的就是政府指定受赠人，如加多宝在玉树地震的时候坚持要捐给扶贫基金会，但当时募捐晚会上规定捐款只能给三家：民政部、慈善总会、红十字会。[9]如此，行政劝捐、行政指定造成的不公平慈善体制，使得官办慈善机构高枕无忧，不思进取，而大量草根慈善组织获取资源困难，因而生存艰难。
从善款善物的用途来看，善款善物的使用常常与财政收入不分，其用途是否反映了捐助者的真实意愿不得而知。2008年汶川地震后，时任清华大学公共管理学院NGO研究所所长的邓国胜带领十余人的调查团队，历时4个月做了一个地震捐款情况的调查，调查结果显示：汶川地震760亿捐款，80%多进了政府的财政账户，知道自己的捐款用在什么地方的捐款人只占4.8%.《新京报》和网易一个联合调查的结果是网民、捐款人了解自己捐款用在什么地方的只占0.61%.因为与政府的钱放在一起，捐款到底怎么用，捐赠人并不清楚。
政府应当逐步淡化主导意识，放手民间社会，以支持、配合、协助者的身份参与其中。一般而言，每逢发生大灾大难事件，政府的资源动员和调配机制是十分有效的，虽然，这种体制有违慈善的民间性和志愿性特点，但在目前我国公民社会缺失、社会组织数量以及力量不足的情况下，仍然是必需的，因此，慈善的”去行政化“也将是一个政府逐步放权于社会的过程。
（二）政府在慈善体制中的角色定位。
在对慈善组织和慈善运作模式干预过多的同时，存在着政府对慈善事业发展的宏观协调、慈善理念的引导、慈善环境的改善等方面的缺位，对诈捐以及借慈善牟利等违法行为，以及慈善组织的财务制度等，缺乏有效的监管措施。因此，应当确定政府在慈善体制中的角色是：慈善法律制度的提供者、慈善社会环境的营造者、慈善活动的监管者。
1.慈善法律制度的提供者。
第一，作为国家对慈善管理的实际执行者，有促进人大慈善立法的职责。政府是国家慈善管理的实际执行者，根据慈善管理实践，总结经验和教训，形成对全国人大立法工作的建议，协助和促进全国人大的慈善立法。当务之急，是清理现有法律法规体系，修正立法理念，促进立法指导思想的转变。涉及慈善事业的法律法规政策文件不少，但从前的指导思想是控制，严格的登记制度以及慈善官办便是这一立法指导思想的体现。从立法上支持慈善体制改革的关键是需确立慈善的民间属性，保障公民行善的权利，对公民依法创办慈善组织予以支持和鼓励。
第二，作为行政法规和行政规章的制定者，在政府的行政立法权限范围内，进一步将法律规定细化、具体化，在立法层面弥补和修正全国人大公益慈善立法的不足和缺陷。在先行先试领域，积极探索创新慈善管理体制。目前，我国慈善体制中具有举足轻重作用的主要立法是国务院的三部行政法规《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》，修订这三部法规，可以解决慈善事业发展的很多重大问题，如慈善组织登记实现从严格审批制到备案制，让大量的草根慈善组织合法化。在获取慈善资源方面，取消行政垄断，鼓励形成公平竞争制度。
第三，完善行政执法制度立法永远跟不上情势的发展变化，因而再完善的立法，也会在执行中遇到不可预知的问题，如何在执法操作层面弥补和修正立法的不足和缺陷，是行政执法的重要使命之一。
2.慈善社会环境的营造者。
行政执法中坚持服务行政理念，通过一些具体措施鼓励民间慈善活动，如为民间慈善组织提供信息、登记注册、简化税收优惠程序等方面的服务和便利条件，在一些需要政府协助的慈善项目上，支持、配合民间慈善活动。建立慈善信息平台，为民间慈善活动提供指引，如慈善活动领域的选择和慈善项目的设计。通过舆论宣传公民社会的慈善精神，嘉奖对慈善事业作出突出贡献者，提供便利条件，培育民间慈善组织，打造人人可慈善的社会环境。
3.慈善活动的监管者。
依法确保慈善组织和慈善活动的公益属性，加强对诈捐以及借慈善名义牟利的违法行为的处罚。[论文网]
